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行政法律體系中有多部法律、法規、規章規定了公民、法人或其他組織可以向行政監管部門(mén)提出投訴舉報訴求,負有法定職責的行政監管部門(mén)必須依法對相應訴求予以受理并作出行政處理。在法學(xué)研究和法治實(shí)踐中,將行政監管部門(mén)處理投 訴舉報訴求的行政行為視作一種依申請的行政履責行為。投訴舉報人就該類(lèi)行政履責行為中行政監管部門(mén)的作為或不作為申請行政復議的,該類(lèi)行政復議案件可以稱(chēng)為投訴舉報類(lèi)復議案件。投訴舉報類(lèi)復議案件的數量在全部復議案件中長(cháng)期位于前列,且具有占比逐年增長(cháng)、案情日益復雜、糾錯愈趨頻繁的特點(diǎn)。以北京市人民政府受理的行政復議案件為例,2021年共立案受理2900件,其中投訴舉報類(lèi)復議案件396件,以13.6%的占比位列第二。在同期審結的408件投訴舉報類(lèi)復議案件中,以撤銷(xiāo)、確認違法、責令履責和變更的直接糾錯方式結案的56件,以調解、和解、撤回復議申請等間接糾錯方式終止處理的78件,綜合糾錯率為 32.8%。
北京市人民政府受理的投訴舉報類(lèi)復議案件,作為被申請人的下一級人民政府集中于土地、房屋征收補償行為及其歷史遺留問(wèn)題較多的北京市朝陽(yáng)區、海淀區、大興區、房山區人民政府,作為被申請人的市政府職能部門(mén)則集中于行政職權項數多、范圍廣、與群眾切身利益關(guān)聯(lián)度高的北京市市場(chǎng)監督管理局、北京市住房和城鄉建設委員會(huì )和北京市公安局等。另外,北京市黨政機構改革完成后,北京經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理委員會(huì )(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“開(kāi)發(fā)區管委會(huì )”)所屬各機構均以開(kāi)發(fā)區管委會(huì )名義對外作出行政行為,而注冊于轄區內的“京東商城”“學(xué)慧網(wǎng)”等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍廣、用戶(hù)數量多、交易活動(dòng)頻繁,北京市人民政府收到的對開(kāi)發(fā)區管委會(huì )處理消費者投訴舉報履責行為不服的復議案件數量多、難度大,在全部投訴舉報類(lèi)復議案件中具有一定的代表性。
一、群眾對投訴舉報處理機制的主要“槽點(diǎn)”
(一)難以快速、精準定位行政監管部門(mén)
如果把行政管理活動(dòng)比作一幅坐標圖,作為水平軸的行政實(shí)體法律規范體系以工商、稅務(wù)、民政等社會(huì )活動(dòng)領(lǐng)域為立法分類(lèi)原則,作為垂直軸的行政機關(guān)組織體系則以級別、地域和事務(wù)管轄分工的形式對社會(huì )活動(dòng)領(lǐng)域進(jìn)行行政管理,從而對作為該坐標圖中任一坐標點(diǎn)的特定事項形成立法和執法的二維交叉定位。這就使得與特定事項直接相關(guān)的投訴舉報訴求往往涉及數部法律法規規章和數個(gè)行政監管部門(mén),在處理過(guò)程中難以被迅速、精準定位。然而,實(shí)際困難還不止于此,地方性立法和地方性特色部門(mén)的設置作為上述坐標圖中的空間變量,立法修改廢、黨政機構改革、行政執法體制改革等作為上述坐標圖中的時(shí)間變量,更使得該二維平面坐標圖演化為精深復雜的三維立體坐標圖。以市政府審結的某投訴舉報復議案件為例,多名來(lái)自全國各地的中小企業(yè)負責人在北京市舉報某大型電商平臺經(jīng)營(yíng)未經(jīng)批準的互聯(lián)網(wǎng)“云服務(wù)”項目,該舉報涉及電商平臺經(jīng)營(yíng)者、電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者、代理服務(wù)商、下線(xiàn)代理商等多家企業(yè)主體,涉及電子商務(wù)法、網(wǎng)絡(luò )安全法、廣告法、反壟斷法、網(wǎng)絡(luò )交易監督管理辦法、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法等方面多部法律法規規章,涉及市場(chǎng)監管部門(mén)、電信監管部門(mén)等多個(gè)行政監管部門(mén),舉報人通過(guò)數次舉報均未能找到正確的行政監管部門(mén)。
(二)難以規范、具體地提出投訴舉報訴求
我國目前對投訴舉報訴求的行政處理尚無(wú)統一立法,除少數行政監管領(lǐng)域存在數部行政法規外,多以部委規章、地方政府規章或行政規范性文件的形式對此予以規制,這也導致了缺乏對“投訴”“舉報”的統一定義,給群眾進(jìn)行投訴舉報造成不便。例如,司法部《司法鑒定執業(yè)活動(dòng)投訴處理辦法》中對“投訴”與“舉報”的區分以主體權益屬性為標準,投訴人是“向司法行政機關(guān)投訴的與司法鑒定事項有利害關(guān)系的公民、法人和非法人組織”,舉報人是“與司法鑒定活動(dòng)沒(méi)有利害關(guān)系的公民、法人和非法人組織”,該區分標準與訴求內容無(wú)關(guān)。再如,國家市場(chǎng)監督管理總局頒布的《市場(chǎng)監督管理投訴舉報處理暫行辦法》,對“投訴”與“舉報”則是以主體訴求內容為標準進(jìn)行了區分,“投訴是指消費者為生活消費需要購買(mǎi)、使用商品或者接受服務(wù),與經(jīng)營(yíng)者發(fā)生消費者權益爭議,請求市場(chǎng)監督管理部門(mén)解決該爭議的行為”;而“舉報是指自然人、法人或者其他組織向市場(chǎng)監督管理部門(mén)反映經(jīng)營(yíng)者涉嫌違反市場(chǎng)監督管理法律、法規、規章線(xiàn)索的行為”。與不同的定義方式相對應,不同行政監管部門(mén)適用的法律依據對“投訴”“舉報”的受理條件、處理程序、辦理時(shí)限等都有完全不同的規定。群眾在進(jìn)行投訴舉報時(shí),往往不清楚自己的訴求應當屬于該監管領(lǐng)域內法定的“投訴”還是“舉報”,籠統地寫(xiě)到一起會(huì )導致行政監管部門(mén)在受理時(shí)難以迅速辨別,既使得個(gè)人維權增加了時(shí)間成本,也使得行政監管部門(mén)增加了行政成本。
(三)難以實(shí)現投訴舉報事項的“案結事了”
以消費者對經(jīng)營(yíng)者提供的商品或服務(wù)不滿(mǎn)后進(jìn)行市場(chǎng)監督管理領(lǐng)域的投訴舉報為例,《市場(chǎng)監督管理投訴舉報處理暫行辦法》規定對投訴事項以調解的方式予以處理,對舉報線(xiàn)索依行政處罰程序進(jìn)行立案前的線(xiàn)索核查。投訴的調解期限為45 個(gè)工作日,被投訴人明確表示拒絕調解或在調解過(guò)程中明確表示無(wú)法達成合意的,可以作為終止調解的理由。舉報線(xiàn)索的核查期限為15個(gè)工作日(可延期至30個(gè)工作日),核查的主要手段是要求被舉報人提供解釋性材料,以期從雙方的矛盾性說(shuō)法中挖掘進(jìn)一步調查的線(xiàn)索。從消費者的角度來(lái)看,進(jìn)行投訴舉報往往需要等待兩個(gè)多月,最終卻經(jīng)常收到“被投訴人拒絕調解”“現有證據不足以認定被舉報人存在違法行為”的處理結論,從而認為投訴舉報處理機制只是圍繞程序開(kāi)展的“轉盤(pán)抽獎”游戲,難以達到維權目的。
二、行政監管部門(mén)對投訴舉報履責的主要“痛點(diǎn)”
(一)法定職責難以厘清
行政機關(guān)的法定職責來(lái)源于法律、法規、規章和行政規范性文件等的明確規定,以及作出的行政承諾和先行行為帶來(lái)的必要義務(wù)。自北京市黨政機構改革以及綜合執法授權、執法下沉賦權等改革措施實(shí)施以來(lái),政府各職能部門(mén)的行政處罰職權變動(dòng)較大,相應的投訴舉報處理職責應如何分配涉及立法規定、法理依據、行政習慣、執法可操作性等問(wèn)題,要厘清各自的法定職責并不容易。以市政府受理的某起學(xué)生投訴培訓機構退費的投訴舉報復議案件為例,市場(chǎng)監督管理部門(mén)接到投訴后,認為屬于教育培訓行業(yè)領(lǐng)域的問(wèn)題,應由教育行政部門(mén)負責;教育行政部門(mén)則認為根據市政府綜合執法授權改革的要求,教育行政部門(mén)的全部行政處罰權已經(jīng)移交市場(chǎng)監督管理部門(mén)行使,相應的投訴舉報事項也應該由市場(chǎng)監督管理部門(mén)處理。兩個(gè)部門(mén)的主張都有一定的道理,隨后在市政府復議機構和市委編制機構的協(xié)調下,就該特定事項多次召開(kāi)專(zhuān)題會(huì )予以研究,才最終確定了雙方對投訴舉報事項的分工。
(二)處理手段比較有限
依法行政是行政監管部門(mén)處理投訴舉報案件的基本原則,然而與投訴舉報處理行為密切相關(guān)的統一的行政程序法卻遲遲未能出臺。在此背景下,除少數職能部門(mén)可以依據行政法規、規章開(kāi)展工作外,多數職能部門(mén)只能依據行政規范性文件要求和自身行政習慣來(lái)處理投訴舉報案件。如此,一方面導致受理條件、辦理時(shí)限、回復方式等處理程序上的無(wú)法可依,另一方面也造成行政監管部門(mén)處理手段上的相對匱乏。以對舉報事項中違法線(xiàn)索的核查為例,舉報人提供的材料往往存在證據真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性不足的問(wèn)題,行政監管部門(mén)只有經(jīng)過(guò)線(xiàn)索核查發(fā)現被舉報人確有違法嫌疑才能立案調查,但不立案又難以使用《行政處罰法》規定的“先行登記保存”措施和《行政強制法》規定的“查封、扣押、凍結”等行政強制措施對線(xiàn)索進(jìn)行充分核查。再如,現場(chǎng)檢查是最重要的核查手段之一,但根據新的法律規范要求,行政監管部門(mén)必須要有行政實(shí)體法中法律、法規的明確授權才能實(shí)施,這樣導致行政監管部門(mén)一般僅能通過(guò)與被舉報人的文函往來(lái)核實(shí)違法線(xiàn)索,從而經(jīng)常得出“現有證據不足以認定被舉報人存在違法行為”的處理結論。
(三)案多人少矛盾突出
隨著(zhù)人民群眾法治維權意識的進(jìn)一步提高,公民、法人或其他組織對各行政監管領(lǐng)域存在的問(wèn)題提出投訴舉報訴求的數量不斷增加,再加上消費者權益保護法、食品安全法等法律法規規定了額外賠償制度,以及市場(chǎng)監管、安全生產(chǎn)、市容環(huán)衛等監管領(lǐng)域舉報獎勵規定的普遍存在,使得部分公民、企業(yè)以“知假買(mǎi)假”后索賠舉報或者進(jìn)行無(wú)明確線(xiàn)索的大范圍“對空舉報”為業(yè)成為可能,這進(jìn)一步加劇了投訴舉報案件數量的增長(cháng)。以開(kāi)發(fā)區管委會(huì )為例,僅“京東商城”每年引發(fā)的消費者投訴舉報案件即達10萬(wàn)件以上,而開(kāi)發(fā)區管委會(huì )全部工作人員為800人左右,負責處理市場(chǎng)監管領(lǐng)域投訴舉報的開(kāi)發(fā)區商務(wù)金融局和開(kāi)發(fā)區綜合執法局共有工作人員50人左右,人均年處理投訴舉報案件量必須達到2000件以上才能完成履職。如此大規模的投訴舉報案件數量和人員嚴重不足的現狀,致使行政監管部門(mén)疲于奔命,能在法定時(shí)限內完成調解、核查、回復已屬不易,實(shí)在無(wú)力對個(gè)案進(jìn)行多次耐心調解、深入調查,更難以對整體履責情況進(jìn)行總結改進(jìn)。
三、行政復議機關(guān)發(fā)揮監督作用的主要措施
(一)發(fā)揮行政復議以個(gè)案促進(jìn)立法完善的作用
從行政監管部門(mén)處理投訴舉報案件的過(guò)程和相應引發(fā)的行政復議案件審理過(guò)程來(lái)看,目前最大的問(wèn)題是統一的行政程序立法的長(cháng)期缺位和行政機關(guān)法定職責的動(dòng)態(tài)變化。為此,市政府復議機構通過(guò)多種途徑積極建言并參與行政程序法的立法活動(dòng);借相關(guān)法律修訂之機,建議復議管轄范圍內的各行政監管部門(mén)梳理該系統內現有規章、行政規范性文件并向相應中央主管部門(mén)提出對處理投訴舉報規定的完善建議;通過(guò)與人民法院、人民檢察院和監察委員會(huì )協(xié)調互動(dòng),對各行政監管部門(mén)處理投訴舉報的行為明確統一的履責標準和救濟條件、審理準則;對各行政監管部門(mén)處理投訴舉報法定職責不清的問(wèn)題,與編制主管部門(mén)積極溝通解決措施,及時(shí)厘清因北京市黨政機構改革以及實(shí)施“吹哨報到”“接訴即辦”和執法賦權下沉等改革措施帶來(lái)的法定職責動(dòng)態(tài)調整問(wèn)題。
市政府復議機構一般每年辦理市政府本級行政復議案件一千余件,投訴舉報類(lèi)復議案件雖然占比不是很高,但因該類(lèi)案件情況復雜、程序不清、依據不明,占用復議處室辦案精力達一半以上,復議處室由此發(fā)現的行政監管部門(mén)履責問(wèn)題、立法和制度漏洞也比較多。因此,對行政復議辦案過(guò)程中發(fā)現的特定行政管理領(lǐng)域具有普遍性、制度性的問(wèn)題,市政府復議機構及時(shí)向立法機構反映,把對立法疏漏、政策偏差的完善建議及時(shí)納入立法軌道,使立法機關(guān)能夠及時(shí)獲取制度實(shí)施情況的一手資料,及時(shí)破解、規避法治體系運行中的困難和問(wèn)題。2021年以來(lái),市政府復議機構已經(jīng)向北京市各有關(guān)立法機構反映具有普遍性的問(wèn)題二十多個(gè)。例如,未辦理征地手續時(shí)的“農轉非”問(wèn)題、拆除山區違法建設后的管控問(wèn)題、受疫情影響的小客車(chē)指標更新問(wèn)題、鐵路職工養老待遇核定問(wèn)題、工程建設領(lǐng)域招投標舉報的監管力度問(wèn)題、市場(chǎng)監管領(lǐng)域消費者舉報的線(xiàn)索核查邊界問(wèn)題等。反映的上述問(wèn)題受到各有關(guān)立法機構的歡迎和重視,部分問(wèn)題正在推動(dòng)解決。
(二)發(fā)揮行政復議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議作用
根據群眾不能找準投訴舉報受理機關(guān)、訴求描述不明確和對處理程序空轉不滿(mǎn)意等“急難愁盼”問(wèn)題,市政府復議機構依托“全國行政復議、行政應訴工作平臺”,通過(guò)建設“北京市行政復議應訴工作平臺”并積極與行政執法監督平臺、調解工作平臺和法院訴訟平臺、紀檢電子監察平臺等逐步實(shí)現數據互通互享,力爭全面歸集投訴舉報重點(diǎn)當事人信息、投訴舉報事項信息、各級行政監管部門(mén)信息及對應的行政復議機關(guān)、管轄法院和紀檢監察機關(guān)信息,實(shí)現特定投訴舉報事項在行政管理三維立體坐標圖中的智能化、數字化精準定位。在此基礎上,市政府復議機構積極指導并嚴格要求各行政監管部門(mén)提升咨詢(xún)接待和訴求受理規范化水平。對群眾投訴舉報材料中表述不清楚、訴求不明確的,不能一推了之,要積極指導補正;對投訴舉報訴求對應的行政監管部門(mén)有誤的,不能簡(jiǎn)單地不予受理,要積極指引正確的行政監管部門(mén)。通過(guò)對受理的投訴舉報類(lèi)復議案件進(jìn)行分析,市政府復議機構發(fā)現產(chǎn)生行政爭議的主要原因是行政監管部門(mén)履責中處理方式粗糙武斷、對處理結論說(shuō)理不夠以及行政監管部門(mén)與投訴舉報人之間溝通不暢、信息不對等,致使投訴舉報人認為行政監管部門(mén)敷衍了事或包庇對方當事人。為此,市政府復議機構堅持對投訴舉報類(lèi)復議案件快收快辦,在復議立案審查階段即與行政監管部門(mén)進(jìn)行溝通,初步判斷行政爭議的來(lái)龍去脈、是非曲直,對因行政監管部門(mén)與申請人的溝通問(wèn)題產(chǎn)生的行政爭議力求化解在立案之前,使群眾對履責行為能在程序上滿(mǎn)意、能在實(shí)體上“案結事了”,減少行政爭議。
(三)發(fā)揮行政復議監督指導依法行政作用
一是要求“循規蹈矩”,為行政監管部門(mén)處理投訴舉報履責劃定紅線(xiàn)。通過(guò)落實(shí)依法行政考核要求和行政復議監督評價(jià)機制,嚴格要求行政監管部門(mén)在處理投訴舉報履責行為中依法行政。具體來(lái)說(shuō),對立法上、制度上有明確規定的不允許搞變通,行政程序上必須“過(guò)橋走路”的不允許“摸石頭過(guò)河”;在行政案件受理、辦理、回復各階段中,有時(shí)限要求的不允許超期,有通知投訴舉報人要求的不允許省略;合理的調查手段必須用盡;處理結論明顯不當的堅決糾錯。
具體到投訴舉報類(lèi)復議案件審理中,市政府復議機構通過(guò)總結復議辦案經(jīng)驗并借鑒《行政訴訟法》相關(guān)規定,對行政監管部門(mén)處理投訴舉報履責不當問(wèn)題進(jìn)行了分類(lèi)分級處理:對“重大且明顯違法”和“一般違法”的予以撤銷(xiāo),并向行政監管部門(mén)發(fā)出《行政復議意見(jiàn)書(shū)》督促整改;對“輕微違法”的予以確認違法或變更,并視情節、頻次向行政監管部門(mén)發(fā)出《行政復議意見(jiàn)書(shū)》或予以約談?wù)]勉;對情節輕微的“履責瑕疵”,在行政復議決定文書(shū)中予以指正并對后續類(lèi)案進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。
二是要求“適當傾斜”,以是否有利于投訴舉報人維權作為行政監管部門(mén)履責程序如何的衡量標準。雖然從法理上講,行政監管部門(mén)對于投訴舉報訴求沒(méi)有明確法定職責的、沒(méi)有法定處理程序的、不屬于行政救濟范圍的,可以自主決定行政作為的程序和程度,但為保障群眾合法權益、踐行“復議為民”宗旨,市政府復議機構要求:行政監管部門(mén)沒(méi)有法定職責的,收到投訴舉報材料也應以及時(shí)回復為原則;沒(méi)有法定處理程序的,以符合程序正當性要求、能進(jìn)行合理解釋為處理原則;能確定其他履責機關(guān)或應移送司法機關(guān)處理的,以及時(shí)移送有責機關(guān)并關(guān)注后續處理情況為原則。
三是要求“群策群力”,以行政復議機關(guān)的站位優(yōu)勢幫助行政監管部門(mén)切實(shí)提升處理群眾投訴舉報履責水平。提出投訴舉報訴求是群眾與行政機關(guān)產(chǎn)生最直接互動(dòng)的活動(dòng),也是最能使人民群眾產(chǎn)生幸福感、獲得感、滿(mǎn)足感的渠道和窗口。踐行行政一體化原則,行政復議工作不僅要監督依法行政,更要以上級行政機關(guān)的站位優(yōu)勢、智力優(yōu)勢、經(jīng)驗優(yōu)勢指導下級行政機關(guān)依法、科學(xué)行政。市政府復議機構在辦理投訴舉報類(lèi)復議案件中,既要注重通過(guò)辦案化解行政爭議,也要注重與行政監管部門(mén)一起對投訴舉報訴求處理機制查漏補缺、對投訴舉報案件整體履責情況分析改進(jìn)。為此,對行政監管部門(mén)處置投訴舉報材料混亂的,建議其對行政履責事項和信訪(fǎng)事項予以區分并適用各自的處理程序;對行政監管部門(mén)根據“分級負責、屬地管理”的原則向下級行政機關(guān)交辦的,建議其要求下級行政機關(guān)及時(shí)將處理結果反饋交辦機關(guān);對投訴舉報人因不服訴求處理結果提起大量政府信息公開(kāi)申請的,建議行政監管部門(mén)積極與投訴舉報人溝通并正確適用政府信息公開(kāi)條例的收費規定和合理頻次規則。
行政法律體系中有多部法律、法規、規章規定了公民、法人或其他組織可以向行政監管部門(mén)提出投訴舉報訴求,負有法定職責的行政監管部門(mén)必須依法對相應訴求予以受理并作出行政處理。在法學(xué)研究和法治實(shí)踐中,將行政監管部門(mén)處理投 訴舉報訴求的行政行為視作一種依申請的行政履責行為。投訴舉報人就該類(lèi)行政履責行為中行政監管部門(mén)的作為或不作為申請行政復議的,該類(lèi)行政復議案件可以稱(chēng)為投訴舉報類(lèi)復議案件。投訴舉報類(lèi)復議案件的數量在全部復議案件中長(cháng)期位于前列,且具有占比逐年增長(cháng)、案情日益復雜、糾錯愈趨頻繁的特點(diǎn)。以北京市人民政府受理的行政復議案件為例,2021年共立案受理2900件,其中投訴舉報類(lèi)復議案件396件,以13.6%的占比位列第二。在同期審結的408件投訴舉報類(lèi)復議案件中,以撤銷(xiāo)、確認違法、責令履責和變更的直接糾錯方式結案的56件,以調解、和解、撤回復議申請等間接糾錯方式終止處理的78件,綜合糾錯率為 32.8%。
北京市人民政府受理的投訴舉報類(lèi)復議案件,作為被申請人的下一級人民政府集中于土地、房屋征收補償行為及其歷史遺留問(wèn)題較多的北京市朝陽(yáng)區、海淀區、大興區、房山區人民政府,作為被申請人的市政府職能部門(mén)則集中于行政職權項數多、范圍廣、與群眾切身利益關(guān)聯(lián)度高的北京市市場(chǎng)監督管理局、北京市住房和城鄉建設委員會(huì )和北京市公安局等。另外,北京市黨政機構改革完成后,北京經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理委員會(huì )(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“開(kāi)發(fā)區管委會(huì )”)所屬各機構均以開(kāi)發(fā)區管委會(huì )名義對外作出行政行為,而注冊于轄區內的“京東商城”“學(xué)慧網(wǎng)”等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍廣、用戶(hù)數量多、交易活動(dòng)頻繁,北京市人民政府收到的對開(kāi)發(fā)區管委會(huì )處理消費者投訴舉報履責行為不服的復議案件數量多、難度大,在全部投訴舉報類(lèi)復議案件中具有一定的代表性。
一、群眾對投訴舉報處理機制的主要“槽點(diǎn)”
(一)難以快速、精準定位行政監管部門(mén)
如果把行政管理活動(dòng)比作一幅坐標圖,作為水平軸的行政實(shí)體法律規范體系以工商、稅務(wù)、民政等社會(huì )活動(dòng)領(lǐng)域為立法分類(lèi)原則,作為垂直軸的行政機關(guān)組織體系則以級別、地域和事務(wù)管轄分工的形式對社會(huì )活動(dòng)領(lǐng)域進(jìn)行行政管理,從而對作為該坐標圖中任一坐標點(diǎn)的特定事項形成立法和執法的二維交叉定位。這就使得與特定事項直接相關(guān)的投訴舉報訴求往往涉及數部法律法規規章和數個(gè)行政監管部門(mén),在處理過(guò)程中難以被迅速、精準定位。然而,實(shí)際困難還不止于此,地方性立法和地方性特色部門(mén)的設置作為上述坐標圖中的空間變量,立法修改廢、黨政機構改革、行政執法體制改革等作為上述坐標圖中的時(shí)間變量,更使得該二維平面坐標圖演化為精深復雜的三維立體坐標圖。以市政府審結的某投訴舉報復議案件為例,多名來(lái)自全國各地的中小企業(yè)負責人在北京市舉報某大型電商平臺經(jīng)營(yíng)未經(jīng)批準的互聯(lián)網(wǎng)“云服務(wù)”項目,該舉報涉及電商平臺經(jīng)營(yíng)者、電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者、代理服務(wù)商、下線(xiàn)代理商等多家企業(yè)主體,涉及電子商務(wù)法、網(wǎng)絡(luò )安全法、廣告法、反壟斷法、網(wǎng)絡(luò )交易監督管理辦法、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法等方面多部法律法規規章,涉及市場(chǎng)監管部門(mén)、電信監管部門(mén)等多個(gè)行政監管部門(mén),舉報人通過(guò)數次舉報均未能找到正確的行政監管部門(mén)。
(二)難以規范、具體地提出投訴舉報訴求
我國目前對投訴舉報訴求的行政處理尚無(wú)統一立法,除少數行政監管領(lǐng)域存在數部行政法規外,多以部委規章、地方政府規章或行政規范性文件的形式對此予以規制,這也導致了缺乏對“投訴”“舉報”的統一定義,給群眾進(jìn)行投訴舉報造成不便。例如,司法部《司法鑒定執業(yè)活動(dòng)投訴處理辦法》中對“投訴”與“舉報”的區分以主體權益屬性為標準,投訴人是“向司法行政機關(guān)投訴的與司法鑒定事項有利害關(guān)系的公民、法人和非法人組織”,舉報人是“與司法鑒定活動(dòng)沒(méi)有利害關(guān)系的公民、法人和非法人組織”,該區分標準與訴求內容無(wú)關(guān)。再如,國家市場(chǎng)監督管理總局頒布的《市場(chǎng)監督管理投訴舉報處理暫行辦法》,對“投訴”與“舉報”則是以主體訴求內容為標準進(jìn)行了區分,“投訴是指消費者為生活消費需要購買(mǎi)、使用商品或者接受服務(wù),與經(jīng)營(yíng)者發(fā)生消費者權益爭議,請求市場(chǎng)監督管理部門(mén)解決該爭議的行為”;而“舉報是指自然人、法人或者其他組織向市場(chǎng)監督管理部門(mén)反映經(jīng)營(yíng)者涉嫌違反市場(chǎng)監督管理法律、法規、規章線(xiàn)索的行為”。與不同的定義方式相對應,不同行政監管部門(mén)適用的法律依據對“投訴”“舉報”的受理條件、處理程序、辦理時(shí)限等都有完全不同的規定。群眾在進(jìn)行投訴舉報時(shí),往往不清楚自己的訴求應當屬于該監管領(lǐng)域內法定的“投訴”還是“舉報”,籠統地寫(xiě)到一起會(huì )導致行政監管部門(mén)在受理時(shí)難以迅速辨別,既使得個(gè)人維權增加了時(shí)間成本,也使得行政監管部門(mén)增加了行政成本。
(三)難以實(shí)現投訴舉報事項的“案結事了”
以消費者對經(jīng)營(yíng)者提供的商品或服務(wù)不滿(mǎn)后進(jìn)行市場(chǎng)監督管理領(lǐng)域的投訴舉報為例,《市場(chǎng)監督管理投訴舉報處理暫行辦法》規定對投訴事項以調解的方式予以處理,對舉報線(xiàn)索依行政處罰程序進(jìn)行立案前的線(xiàn)索核查。投訴的調解期限為45 個(gè)工作日,被投訴人明確表示拒絕調解或在調解過(guò)程中明確表示無(wú)法達成合意的,可以作為終止調解的理由。舉報線(xiàn)索的核查期限為15個(gè)工作日(可延期至30個(gè)工作日),核查的主要手段是要求被舉報人提供解釋性材料,以期從雙方的矛盾性說(shuō)法中挖掘進(jìn)一步調查的線(xiàn)索。從消費者的角度來(lái)看,進(jìn)行投訴舉報往往需要等待兩個(gè)多月,最終卻經(jīng)常收到“被投訴人拒絕調解”“現有證據不足以認定被舉報人存在違法行為”的處理結論,從而認為投訴舉報處理機制只是圍繞程序開(kāi)展的“轉盤(pán)抽獎”游戲,難以達到維權目的。
二、行政監管部門(mén)對投訴舉報履責的主要“痛點(diǎn)”
(一)法定職責難以厘清
行政機關(guān)的法定職責來(lái)源于法律、法規、規章和行政規范性文件等的明確規定,以及作出的行政承諾和先行行為帶來(lái)的必要義務(wù)。自北京市黨政機構改革以及綜合執法授權、執法下沉賦權等改革措施實(shí)施以來(lái),政府各職能部門(mén)的行政處罰職權變動(dòng)較大,相應的投訴舉報處理職責應如何分配涉及立法規定、法理依據、行政習慣、執法可操作性等問(wèn)題,要厘清各自的法定職責并不容易。以市政府受理的某起學(xué)生投訴培訓機構退費的投訴舉報復議案件為例,市場(chǎng)監督管理部門(mén)接到投訴后,認為屬于教育培訓行業(yè)領(lǐng)域的問(wèn)題,應由教育行政部門(mén)負責;教育行政部門(mén)則認為根據市政府綜合執法授權改革的要求,教育行政部門(mén)的全部行政處罰權已經(jīng)移交市場(chǎng)監督管理部門(mén)行使,相應的投訴舉報事項也應該由市場(chǎng)監督管理部門(mén)處理。兩個(gè)部門(mén)的主張都有一定的道理,隨后在市政府復議機構和市委編制機構的協(xié)調下,就該特定事項多次召開(kāi)專(zhuān)題會(huì )予以研究,才最終確定了雙方對投訴舉報事項的分工。
(二)處理手段比較有限
依法行政是行政監管部門(mén)處理投訴舉報案件的基本原則,然而與投訴舉報處理行為密切相關(guān)的統一的行政程序法卻遲遲未能出臺。在此背景下,除少數職能部門(mén)可以依據行政法規、規章開(kāi)展工作外,多數職能部門(mén)只能依據行政規范性文件要求和自身行政習慣來(lái)處理投訴舉報案件。如此,一方面導致受理條件、辦理時(shí)限、回復方式等處理程序上的無(wú)法可依,另一方面也造成行政監管部門(mén)處理手段上的相對匱乏。以對舉報事項中違法線(xiàn)索的核查為例,舉報人提供的材料往往存在證據真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性不足的問(wèn)題,行政監管部門(mén)只有經(jīng)過(guò)線(xiàn)索核查發(fā)現被舉報人確有違法嫌疑才能立案調查,但不立案又難以使用《行政處罰法》規定的“先行登記保存”措施和《行政強制法》規定的“查封、扣押、凍結”等行政強制措施對線(xiàn)索進(jìn)行充分核查。再如,現場(chǎng)檢查是最重要的核查手段之一,但根據新的法律規范要求,行政監管部門(mén)必須要有行政實(shí)體法中法律、法規的明確授權才能實(shí)施,這樣導致行政監管部門(mén)一般僅能通過(guò)與被舉報人的文函往來(lái)核實(shí)違法線(xiàn)索,從而經(jīng)常得出“現有證據不足以認定被舉報人存在違法行為”的處理結論。
(三)案多人少矛盾突出
隨著(zhù)人民群眾法治維權意識的進(jìn)一步提高,公民、法人或其他組織對各行政監管領(lǐng)域存在的問(wèn)題提出投訴舉報訴求的數量不斷增加,再加上消費者權益保護法、食品安全法等法律法規規定了額外賠償制度,以及市場(chǎng)監管、安全生產(chǎn)、市容環(huán)衛等監管領(lǐng)域舉報獎勵規定的普遍存在,使得部分公民、企業(yè)以“知假買(mǎi)假”后索賠舉報或者進(jìn)行無(wú)明確線(xiàn)索的大范圍“對空舉報”為業(yè)成為可能,這進(jìn)一步加劇了投訴舉報案件數量的增長(cháng)。以開(kāi)發(fā)區管委會(huì )為例,僅“京東商城”每年引發(fā)的消費者投訴舉報案件即達10萬(wàn)件以上,而開(kāi)發(fā)區管委會(huì )全部工作人員為800人左右,負責處理市場(chǎng)監管領(lǐng)域投訴舉報的開(kāi)發(fā)區商務(wù)金融局和開(kāi)發(fā)區綜合執法局共有工作人員50人左右,人均年處理投訴舉報案件量必須達到2000件以上才能完成履職。如此大規模的投訴舉報案件數量和人員嚴重不足的現狀,致使行政監管部門(mén)疲于奔命,能在法定時(shí)限內完成調解、核查、回復已屬不易,實(shí)在無(wú)力對個(gè)案進(jìn)行多次耐心調解、深入調查,更難以對整體履責情況進(jìn)行總結改進(jìn)。
三、行政復議機關(guān)發(fā)揮監督作用的主要措施
(一)發(fā)揮行政復議以個(gè)案促進(jìn)立法完善的作用
從行政監管部門(mén)處理投訴舉報案件的過(guò)程和相應引發(fā)的行政復議案件審理過(guò)程來(lái)看,目前最大的問(wèn)題是統一的行政程序立法的長(cháng)期缺位和行政機關(guān)法定職責的動(dòng)態(tài)變化。為此,市政府復議機構通過(guò)多種途徑積極建言并參與行政程序法的立法活動(dòng);借相關(guān)法律修訂之機,建議復議管轄范圍內的各行政監管部門(mén)梳理該系統內現有規章、行政規范性文件并向相應中央主管部門(mén)提出對處理投訴舉報規定的完善建議;通過(guò)與人民法院、人民檢察院和監察委員會(huì )協(xié)調互動(dòng),對各行政監管部門(mén)處理投訴舉報的行為明確統一的履責標準和救濟條件、審理準則;對各行政監管部門(mén)處理投訴舉報法定職責不清的問(wèn)題,與編制主管部門(mén)積極溝通解決措施,及時(shí)厘清因北京市黨政機構改革以及實(shí)施“吹哨報到”“接訴即辦”和執法賦權下沉等改革措施帶來(lái)的法定職責動(dòng)態(tài)調整問(wèn)題。
市政府復議機構一般每年辦理市政府本級行政復議案件一千余件,投訴舉報類(lèi)復議案件雖然占比不是很高,但因該類(lèi)案件情況復雜、程序不清、依據不明,占用復議處室辦案精力達一半以上,復議處室由此發(fā)現的行政監管部門(mén)履責問(wèn)題、立法和制度漏洞也比較多。因此,對行政復議辦案過(guò)程中發(fā)現的特定行政管理領(lǐng)域具有普遍性、制度性的問(wèn)題,市政府復議機構及時(shí)向立法機構反映,把對立法疏漏、政策偏差的完善建議及時(shí)納入立法軌道,使立法機關(guān)能夠及時(shí)獲取制度實(shí)施情況的一手資料,及時(shí)破解、規避法治體系運行中的困難和問(wèn)題。2021年以來(lái),市政府復議機構已經(jīng)向北京市各有關(guān)立法機構反映具有普遍性的問(wèn)題二十多個(gè)。例如,未辦理征地手續時(shí)的“農轉非”問(wèn)題、拆除山區違法建設后的管控問(wèn)題、受疫情影響的小客車(chē)指標更新問(wèn)題、鐵路職工養老待遇核定問(wèn)題、工程建設領(lǐng)域招投標舉報的監管力度問(wèn)題、市場(chǎng)監管領(lǐng)域消費者舉報的線(xiàn)索核查邊界問(wèn)題等。反映的上述問(wèn)題受到各有關(guān)立法機構的歡迎和重視,部分問(wèn)題正在推動(dòng)解決。
(二)發(fā)揮行政復議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議作用
根據群眾不能找準投訴舉報受理機關(guān)、訴求描述不明確和對處理程序空轉不滿(mǎn)意等“急難愁盼”問(wèn)題,市政府復議機構依托“全國行政復議、行政應訴工作平臺”,通過(guò)建設“北京市行政復議應訴工作平臺”并積極與行政執法監督平臺、調解工作平臺和法院訴訟平臺、紀檢電子監察平臺等逐步實(shí)現數據互通互享,力爭全面歸集投訴舉報重點(diǎn)當事人信息、投訴舉報事項信息、各級行政監管部門(mén)信息及對應的行政復議機關(guān)、管轄法院和紀檢監察機關(guān)信息,實(shí)現特定投訴舉報事項在行政管理三維立體坐標圖中的智能化、數字化精準定位。在此基礎上,市政府復議機構積極指導并嚴格要求各行政監管部門(mén)提升咨詢(xún)接待和訴求受理規范化水平。對群眾投訴舉報材料中表述不清楚、訴求不明確的,不能一推了之,要積極指導補正;對投訴舉報訴求對應的行政監管部門(mén)有誤的,不能簡(jiǎn)單地不予受理,要積極指引正確的行政監管部門(mén)。通過(guò)對受理的投訴舉報類(lèi)復議案件進(jìn)行分析,市政府復議機構發(fā)現產(chǎn)生行政爭議的主要原因是行政監管部門(mén)履責中處理方式粗糙武斷、對處理結論說(shuō)理不夠以及行政監管部門(mén)與投訴舉報人之間溝通不暢、信息不對等,致使投訴舉報人認為行政監管部門(mén)敷衍了事或包庇對方當事人。為此,市政府復議機構堅持對投訴舉報類(lèi)復議案件快收快辦,在復議立案審查階段即與行政監管部門(mén)進(jìn)行溝通,初步判斷行政爭議的來(lái)龍去脈、是非曲直,對因行政監管部門(mén)與申請人的溝通問(wèn)題產(chǎn)生的行政爭議力求化解在立案之前,使群眾對履責行為能在程序上滿(mǎn)意、能在實(shí)體上“案結事了”,減少行政爭議。
(三)發(fā)揮行政復議監督指導依法行政作用
一是要求“循規蹈矩”,為行政監管部門(mén)處理投訴舉報履責劃定紅線(xiàn)。通過(guò)落實(shí)依法行政考核要求和行政復議監督評價(jià)機制,嚴格要求行政監管部門(mén)在處理投訴舉報履責行為中依法行政。具體來(lái)說(shuō),對立法上、制度上有明確規定的不允許搞變通,行政程序上必須“過(guò)橋走路”的不允許“摸石頭過(guò)河”;在行政案件受理、辦理、回復各階段中,有時(shí)限要求的不允許超期,有通知投訴舉報人要求的不允許省略;合理的調查手段必須用盡;處理結論明顯不當的堅決糾錯。
具體到投訴舉報類(lèi)復議案件審理中,市政府復議機構通過(guò)總結復議辦案經(jīng)驗并借鑒《行政訴訟法》相關(guān)規定,對行政監管部門(mén)處理投訴舉報履責不當問(wèn)題進(jìn)行了分類(lèi)分級處理:對“重大且明顯違法”和“一般違法”的予以撤銷(xiāo),并向行政監管部門(mén)發(fā)出《行政復議意見(jiàn)書(shū)》督促整改;對“輕微違法”的予以確認違法或變更,并視情節、頻次向行政監管部門(mén)發(fā)出《行政復議意見(jiàn)書(shū)》或予以約談?wù)]勉;對情節輕微的“履責瑕疵”,在行政復議決定文書(shū)中予以指正并對后續類(lèi)案進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。
二是要求“適當傾斜”,以是否有利于投訴舉報人維權作為行政監管部門(mén)履責程序如何的衡量標準。雖然從法理上講,行政監管部門(mén)對于投訴舉報訴求沒(méi)有明確法定職責的、沒(méi)有法定處理程序的、不屬于行政救濟范圍的,可以自主決定行政作為的程序和程度,但為保障群眾合法權益、踐行“復議為民”宗旨,市政府復議機構要求:行政監管部門(mén)沒(méi)有法定職責的,收到投訴舉報材料也應以及時(shí)回復為原則;沒(méi)有法定處理程序的,以符合程序正當性要求、能進(jìn)行合理解釋為處理原則;能確定其他履責機關(guān)或應移送司法機關(guān)處理的,以及時(shí)移送有責機關(guān)并關(guān)注后續處理情況為原則。
三是要求“群策群力”,以行政復議機關(guān)的站位優(yōu)勢幫助行政監管部門(mén)切實(shí)提升處理群眾投訴舉報履責水平。提出投訴舉報訴求是群眾與行政機關(guān)產(chǎn)生最直接互動(dòng)的活動(dòng),也是最能使人民群眾產(chǎn)生幸福感、獲得感、滿(mǎn)足感的渠道和窗口。踐行行政一體化原則,行政復議工作不僅要監督依法行政,更要以上級行政機關(guān)的站位優(yōu)勢、智力優(yōu)勢、經(jīng)驗優(yōu)勢指導下級行政機關(guān)依法、科學(xué)行政。市政府復議機構在辦理投訴舉報類(lèi)復議案件中,既要注重通過(guò)辦案化解行政爭議,也要注重與行政監管部門(mén)一起對投訴舉報訴求處理機制查漏補缺、對投訴舉報案件整體履責情況分析改進(jìn)。為此,對行政監管部門(mén)處置投訴舉報材料混亂的,建議其對行政履責事項和信訪(fǎng)事項予以區分并適用各自的處理程序;對行政監管部門(mén)根據“分級負責、屬地管理”的原則向下級行政機關(guān)交辦的,建議其要求下級行政機關(guān)及時(shí)將處理結果反饋交辦機關(guān);對投訴舉報人因不服訴求處理結果提起大量政府信息公開(kāi)申請的,建議行政監管部門(mén)積極與投訴舉報人溝通并正確適用政府信息公開(kāi)條例的收費規定和合理頻次規則。