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摘要
新行政復議法擴大行政復議前置范圍,能夠發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用和公正高效、便民利民的行政優(yōu)勢,有利于過(guò)濾行政爭議、節約司法資源。行政復議前置范圍擴大的法理基礎,在目標導向上指向行政復議主渠道定位所展現的理想追求,在邏輯前提上歸因于窮盡行政救濟原則所揭示的行政優(yōu)勢。據此,為推動(dòng)修改后的行政復議前置制度的適用,應當厘清“未履行法定職責”的五種類(lèi)型,明確“不予公開(kāi)政府信息”的四種類(lèi)型及其與“未履行法定職責”的關(guān)系,確立法律、行政法規復議前置設定權的設定標準,并輔之以嚴格的績(jì)效考評等配套機制。
引言
行政復議是行政系統內部自我糾錯、化解行政爭議的重要制度,對于監督行政機關(guān)依法行政,保障公民、法人和其他組織合法權益,化解行政爭議具有重要意義。2020年中央全面依法治國委員會(huì )第三次會(huì )議審議通過(guò)的《行政復議體制改革方案》要求發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用。2023年修訂、2024年施行的《中華人民共和國行政復議法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復議法》)第1條明確規定“發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”。《行政復議法》第23條擴大行政復議前置范圍,旨在發(fā)揮行政復議化解行政爭議主渠道作用。為此,有必要深入研究行政復議前置的意義、法理和適用問(wèn)題。以往研究既有支持復議訴訟自由選擇模式者,亦有支持復議前置者,還有主張在上述兩種模式基礎上微調者,莫衷一是。從發(fā)揮行政復議主渠道作用看,行政復議應盡可能吸納和化解行政爭議,擴大復議前置范圍是必然要求,且比較法上的窮盡行政救濟原則亦具有一定借鑒價(jià)值。鑒此,本文依次研究探討復議前置的修法意義、法理基礎和理解適用問(wèn)題,為發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用提供理論支撐。
一、行政復議前置的意義
1999年行政復議法規定了行政復議前置制度。此后雖然于2009年、2017年兩次修改行政復議法,但未修改行政復議前置制度。直到2023年行政復議法對行政復議前置進(jìn)行了較大修改。修改前的行政復議前置是作為例外存在的,即“以自由選擇為原則、以復議前置為例外”,在比較法上更接近法國、日本的自由選擇模式。可以概括為“1列舉+2程序+3設定”的構造:“1列舉”是指列舉自然資源權屬爭議應當復議前置;“2程序”是指在法定期限內不得起訴,以及復議結束起15日內起訴;“3設定”是指法律、行政法規和地方性法規三類(lèi)立法享有復議前置設定權。2023年修改后的行政復議前置主要規定在《行政復議法》第23條、第34條,其規范構造可概括為“4列舉+2程序+2設定”:“4列舉”是指明確列舉當場(chǎng)作出行政處罰、自然資源權屬、未履行法定職責、不予公開(kāi)政府信息四類(lèi)爭議應當復議前置;“2程序”是指復議前置告知程序、復議結束起15日內起訴兩個(gè)程序規定;“2設定”是指法律、行政法規兩類(lèi)立法享有復議前置設定權。
總體上看,修改后的行政復議前置依然屬于“以自由選擇為原則、以復議前置為例外”。但前置范圍的擴大表明其在方向上有別于法國、日本的自由選擇模式,而向美國窮盡行政救濟模式和德國的訴訟類(lèi)型模式靠攏。特別是《行政復議法》第23條第1款第3、4項有關(guān)未履行法定職責屬于復議前置范圍的規定,使得我國復議前置與履行之訴相對應,類(lèi)似于德國的訴訟類(lèi)型模式,具有重要的制度價(jià)值和實(shí)踐意義。擴大行政復議前置的主要意義在于:
第一,發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用。2020年2月,習近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面依法治國委員會(huì )第三次會(huì )議,審議通過(guò)《行政復議體制改革方案》,要求發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。行政復議是行政機關(guān)運用行政手段化解行政爭議的主要渠道。相比于行政調解、行政訴訟、行政信訪(fǎng)等爭議解決渠道,行政復議兼具行政性和司法性的特征,能夠兼顧公正和效率,在化解行政爭議方面具有更加高效便民的制度優(yōu)勢,理應充分吸納并化解大多數行政爭議,成為化解行政爭議的主渠道。據此,行政爭議化解體系應當呈現“大復議、小訴訟、小信訪(fǎng)”的局面。但長(cháng)期以來(lái),實(shí)踐中很多本屬于行政復議受案范圍的案件卻沒(méi)有流入行政復議,而是進(jìn)入了信訪(fǎng)、訴訟等渠道,造成“大信訪(fǎng)、中訴訟、小復議”的爭議化解體系,導致行政復議難以有效吸納進(jìn)而化解大多數行政爭議,距離主渠道的目標還有一定差距。據調查,行政復議年均辦案約20萬(wàn)件,行政訴訟一審案件約30萬(wàn)件,行政信訪(fǎng)案件400-600萬(wàn)件,分別是行政復議的1.5倍、20-30倍。
基于上述現狀,修改后的《行政復議法》第1條立法目的明確規定“發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”。據此,相關(guān)條文擴大了行政復議前置范圍,將當場(chǎng)作出行政處罰、未履行法定職責、不予公開(kāi)政府信息三類(lèi)案件增加納入復議前置范圍。在實(shí)踐中,根據司法部歷年的統計數據,行政處罰、行政不作為、政府信息公開(kāi)三類(lèi)案件占行政復議案件比例約為50%至65%。可見(jiàn),三類(lèi)案件數量多、占比高,是行政復議案件的主要類(lèi)型。2022年度,僅僅政府信息公開(kāi)和行政不作為兩類(lèi)行政復議案件合計35240件,占比15.77%;兩類(lèi)行政應訴案件合計32722件,占比13.35%。根據行政復議70%的爭議化解率大致估算,如果這兩類(lèi)案件均實(shí)行復議前置,兩類(lèi)案件的行政復議收案數量將增加約22150件、增長(cháng)約62.85%,占2022年全年行政復議收案數量的9.91%,接近1/10。再加上當場(chǎng)作出行政處罰案件,這一比例還會(huì )更高。這表明此次修法擴大行政復議前置范圍,意在通過(guò)行政復議最大程度吸納三類(lèi)行政爭議案件,減輕法院的訴訟壓力,節約司法資源,充分發(fā)揮行政復議化解行政爭議主渠道作用。
第二,發(fā)揮行政復議公正高效、便民利民的行政優(yōu)勢。與行政訴訟、信訪(fǎng)等相比,行政復議是行政機關(guān)運用行政方式解決下級行政機關(guān)與行政相對人之間的行政爭議的手段,具有公正高效、便民利民的行政優(yōu)勢。其原因在于行政復議程序作為具有準司法特征的行政程序,能夠兼顧公正和效率兩種價(jià)值。行政復議的行政程序針對效率價(jià)值,體現在行政主體的專(zhuān)業(yè)性、復議期限較短、審查強度及于合理性審查、復議決定更具針對性、行政資源豐富等方面;行政復議的準司法性針對公正價(jià)值,體現在行政復議的法定性、復議程序的正當性等方面。特別是較之于法院,行政復議可以審查“裁量行為的合理性問(wèn)題”,對于不作為案件和輕微處罰案件具有效率、專(zhuān)業(yè)的復議優(yōu)勢,有些復議爭議案件則可以通過(guò)配置行政資源得以化解。而行政訴訟則更加注重公正價(jià)值,成本較高、周期較長(cháng)。信訪(fǎng)制度由于其特殊的制度安排,不適宜作為化解行政爭議的主渠道。在行政復議法修改前,由于吸納行政爭議的入口偏窄,大量行政爭議無(wú)法進(jìn)入行政復議,而是流入行政訴訟、信訪(fǎng)等渠道。同時(shí),行政復議前置的設定權原為法律和法規,稍顯寬泛;加之絕大多數案件均屬于自由選擇型,又沒(méi)有明確的告知程序,導致行政相對人程序權利得不到充分保障,不利于相對人找準、找對復議機關(guān)。這也就導致行政復議的行政優(yōu)勢沒(méi)有發(fā)揮作用的空間。
基于此,行政復議法修訂的“首要任務(wù),就是充分發(fā)揮行政復議便捷高效、專(zhuān)業(yè)、有效的比較優(yōu)勢”,使得行政優(yōu)勢能夠充分作用于行政爭議化解和公民權利保障的全過(guò)程全方面。行政復議前置范圍的擴大,使得當場(chǎng)作出行政處罰、未履行法定職責、不予公開(kāi)政府信息等更多案件進(jìn)入行政復議渠道,從而為行政復議行政優(yōu)勢的發(fā)揮提供了作用空間,避免復議資源的閑置。而且,這三類(lèi)案件在事實(shí)認定、法律適用等方面較為簡(jiǎn)單、較容易獲得公正的處理結果。在基本能確保結果公正的前提下,如果適用行政訴訟則會(huì )因審判程序復雜、審判周期較長(cháng)而不夠高效便民;納入行政復議前置則會(huì )因復議程序簡(jiǎn)潔、復議周期較短而高效便民利民。同時(shí),此次修法增加了行政復議前置告知程序,有利于保障相對人知情權等合法權益。此次修改取消地方性法規的行政復議前置設定權,可以防止地方性法規隨意增設復議前置、阻礙起訴的情形,有利于保障公民的訴權。并且,擴大復議前置的案件范圍,“看似限制了相對人的程序選擇權”,實(shí)則能夠幫助行政相對人有效選擇行政復議程序,窮盡行政救濟,切實(shí)保障相對人合法權益。
第三,過(guò)濾行政爭議,節約司法資源。行政訴訟與行政復議存在相互競爭、相互協(xié)同的制度聯(lián)系。根據我國行政復議公正高效、便民利民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議主渠道的目標定位,行政復議本應發(fā)揮行政訴訟“過(guò)濾閥”的作用,吸納和化解大多數行政爭議,僅僅保留少量行政爭議流入行政訴訟,以充分節約和利用司法資源。但修改前的實(shí)踐情況卻不容樂(lè )觀(guān)。目前法院受理案件的數量急劇增加,但法官人數并未隨之增長(cháng),案多人少的問(wèn)題相當嚴峻。自2013年以來(lái),全國各級法院案件總量年均增速13%,10年增加2.4倍;法官年人均辦案量由2017年的187件驟增至2023年357件。雖然行政訴訟案件占全部訴訟案件比例不高,但由于從事行政審判的法官人數相對較少,行政訴訟領(lǐng)域案多人少的矛盾同樣不容小覷。對比之下可發(fā)現,不僅全國法院行政案件收案數量明顯高于全國行政復議案件,一審行政案件也高于全國行政復議案件。以2022年為例,全國法院行政案件收案數量664486件,全國行政一審收案278304件,分別是全國行政復議收案223516件的約2.97倍、1.25倍。與有些國家相比,我國法院的審判壓力則更為明顯。在實(shí)行窮盡行政救濟原則的美國,絕大多數案件由隸屬于行政系統的行政法法官審理結案,進(jìn)入普通法院的不足10%。英國行政裁判所同樣處理了絕大多數行政案件,進(jìn)入法院的案件比例甚至低于美國。如上文所述,行政復議本應成為化解行政爭議的主渠道,但從收案數量上看,行政復議卻未能有效過(guò)濾行政爭議,導致大量行政爭議流入行政訴訟,給行政審判帶來(lái)巨大壓力,消耗了大量司法資源。
鑒此,行政復議法擴大復議前置范圍,將當場(chǎng)作出行政處罰、未履行法定職責、不予公開(kāi)政府信息三類(lèi)案件納入前置范圍,對于行政復議吸納和化解大多數行政爭議具有重要意義。前置范圍擴大后,行政復議將吸納和化解原本屬于行政訴訟的案件,復議案件數量將實(shí)質(zhì)性增加,從而使得更多案件進(jìn)入行政復議。加之作為“過(guò)濾閥”的行政復議具有70%的案結事了比例,經(jīng)過(guò)行政復議進(jìn)入行政訴訟的案件將實(shí)質(zhì)性減少,可以有效節約司法資源。從今后發(fā)展看,行政復議案件數量有望超過(guò)行政訴訟案件數量。根據司法部的統計,2022年全國行政一審收案278304件和全國行政復議收案223516件。根據行政復議70%的爭議化解率大致估算,如果未履行法定職責、政府信息公開(kāi)兩類(lèi)案件實(shí)行復議前置,行政訴訟案件將減少15505件,占2022年全年行政一審收案數量的5.57%。再加上數量龐大的當場(chǎng)作出行政處罰案件,這一比例還會(huì )更高。同時(shí),全國行政復議收案將增加不少于22150件。
二、行政復議前置的法理
行政復議前置范圍的擴大,不僅具有重要的實(shí)踐意義,還具有深厚的法理基礎。這種法理基礎,在目標導向上指向行政復議的主渠道定位,在邏輯前提上歸因于窮盡行政救濟原則,從而推理出行政復議前置的總體方向。
(一)化解行政爭議主渠道的目標導向
此次修訂行政復議法,最主要的目標是發(fā)揮行政復議的主渠道作用。2023年《行政復議法》第1條在立法目的部分增加規定“發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”。行政復議之所以應當成為化解行政爭議的主渠道,是因為其在程序特征上兼具行政性和司法性,是“類(lèi)似法院的司法裁決行為”,如在復議主體、期限等方面具有行政性;在程序啟動(dòng)、審理程序的被動(dòng)性等方面具有司法性。因此行政復議能兼具效率和公正兩種價(jià)值。行政復議的司法性類(lèi)似于行政訴訟的特性,是復議和訴訟共有的特征。而行政性則是行政復議的本質(zhì)特征,也是成就主渠道目標的主要原因。
行政復議的主渠道目標意味著(zhù),行政復議吸納并實(shí)質(zhì)性化解大多數行政爭議。具體而言:一是行政復議吸納大多數行政爭議,而非行政訴訟、信訪(fǎng)等途徑;二是行政復議實(shí)質(zhì)性化解大多數行政爭議,復議后未被其他法律程序糾錯。兩者分別體現了行政復議的吸納爭議能力、化解爭議能力。
作為行政復議“入口”的關(guān)鍵制度,復議前置是發(fā)揮行政復議主渠道作用的主要制度設計,服務(wù)于主渠道的立法目的。早在2014年行政訴訟法修改時(shí),就有“一些意見(jiàn)提出要實(shí)行復議前置”。2023年行政復議法則是明確擴大了行政復議前置范圍。詳言之,主渠道目標對復議前置提出了兩方面的要求。一是為使大多數行政爭議進(jìn)入行政復議,應當盡可能實(shí)行復議前置。惟其如此,行政復議才能成為“主”渠道。據此,理論上,自由選擇復議或訴訟的情形應當盡可能少,復議前置應當盡可能多。即使在實(shí)踐中無(wú)法做到如此絕對,那么自由選擇也只能成為一種迫不得已的例外。二是為了使復議前置的爭議得到實(shí)質(zhì)性化解,應盡可能提升行政復議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的能力。這是復議前置的必然要求。實(shí)行復議前置,只解決了行政爭議進(jìn)入復議的問(wèn)題,尚無(wú)法解決實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的問(wèn)題。即只解決“入口”不解決“出口”問(wèn)題。如果不解決“出口”問(wèn)題,不僅無(wú)法實(shí)質(zhì)性化解行政爭議,還會(huì )產(chǎn)生復議資源浪費、當事人訴累、法院審判壓力加大、社會(huì )不穩定等一系列反效果。因此,與復議前置相配套的是,必須實(shí)質(zhì)性化解實(shí)行復議前置的行政爭議。惟其如此,復議前置才真正有價(jià)值有意義,不會(huì )淪為“程序空轉”。
一言以蔽之,復議前置和實(shí)質(zhì)性化解如車(chē)之兩輪、鳥(niǎo)之兩翼,相輔相成、缺一不可。如上所述,當前,我國行政復議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的能力正在不斷提升,2023年行政復議法適當擴大復議前置范圍,使二者步伐一致、相互協(xié)調、彼此匹配。如此可以基本保證通過(guò)復議前置進(jìn)入行政復議的案件得到實(shí)質(zhì)性化解,不會(huì )出現案件進(jìn)入復議卻無(wú)法化解或者復議能夠化解卻無(wú)案可辦的情況。
(一)窮盡行政救濟原則的邏輯前提
行政復議主渠道定位及其對復議前置擴大的要求,不僅契合我國行政復議實(shí)踐,而且有域外窮盡行政救濟原則的比較法支撐。窮盡行政救濟原則是美國行政救濟和司法審查的重要原則,起源于1938年的邁爾斯訴貝斯樂(lè )亨案。在該案中,聯(lián)邦最高法院明確:“在未窮盡(法律、規章)規定的行政救濟前,任何人不得對可能的或潛在的傷害尋求司法救濟。”1946年美國《聯(lián)邦行政程序法》第704條為該原則提供了默示成文法依據,蘊含“窮盡行政救濟,行政行為方為完成,才可尋求司法救濟”的規范意味。之后,聯(lián)邦最高法院通過(guò)1969年麥卡特訴美國政府案和1992年麥卡錫訴麥迪根案不斷發(fā)展該原則,明確了該原則的理由、意義和例外。堅持該原則的理由:一是保證行政機關(guān)利用其專(zhuān)門(mén)知識和裁量權;二是審查結果比審查過(guò)程更有效;三是保護行政自主性;四是防止行政機關(guān)妨礙司法審查;五是節約司法資源;六是防止降低行政效率;七是行政機關(guān)享有行政權,就應當承擔相應責任,這是權責一致的要求。并且在特定情況下,即司法救濟明顯更能夠保護相對人權益時(shí),允許該原則的例外存在。該原則的進(jìn)一步發(fā)展是在1993年,聯(lián)邦最高法院在達比訴西斯內羅斯案中指出,除非相關(guān)法律或規章明確規定窮盡行政救濟,否則法院應允許相對人未窮盡行政救濟時(shí)尋求司法救濟。該原則的例外情形主要包括:憲法問(wèn)題;純粹法律問(wèn)題;行政機關(guān)超越法定權限;窮盡行政救濟會(huì )給相對人造成無(wú)法彌補損失;行政機關(guān)無(wú)法提供有效救濟。
行政復議的主渠道定位為復議前置提供了價(jià)值論上的目標導向。而窮盡行政救濟原則為復議前置提供了邏輯上的前提。前者是復議前置的目標,后者是復議前置的前提。二者共同將行政復議的行政優(yōu)勢作為制度前提,在客觀(guān)上都能夠達成行政復議主渠道的目標追求,具有前提一致性和目標一致性,共同構成復議前置的法理基礎。新修改的行政復議法規定并擴大復議前置范圍,構成復議前置的法律依據,這也與達比訴西斯內羅斯案確定的規則相一致,這是立法一致性。正是基于這種前提一致性、目標一致性和立法一致性,窮盡行政救濟原則在我國才有了借鑒價(jià)值。這啟發(fā)我們進(jìn)一步擴大行政復議前置范圍,推動(dòng)行政復議吸納大多數行政爭議,成為化解行政爭議的主渠道。
窮盡行政救濟原則之所以在美國大行其道,其背后的原因是行政救濟具有正當程序、行政效率等優(yōu)勢,進(jìn)而有能力實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。事實(shí)上也確實(shí)如此,絕大多數行政爭議通過(guò)行政救濟(行政法法官和聽(tīng)證官制度)得到化解,進(jìn)入司法程序的不足10%。如果行政救濟不能實(shí)質(zhì)性化解行政爭議,那么該原則只能導致無(wú)意義的“程序空轉”,該原則也早就被廢除了。這也啟發(fā)我們,在借鑒窮盡行政救濟原則時(shí),要考慮其賴(lài)以生存的基礎條件,不斷提升我國行政復議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的能力,防止復議前置無(wú)法實(shí)質(zhì)性化解行政爭議導致“程序空轉”問(wèn)題。
(二)作為原則的復議前置
行政復議的主渠道目標和窮盡行政救濟原則,要求原則上所有的行政爭議都應先進(jìn)入行政復議。也即將復議前置作為一項原則對待,除非有特殊情況,否則所有行政爭議進(jìn)入訴訟程序之前一律先進(jìn)行行政復議。
首先,可以確保行政權與審判權得到充分行使。“不管行政復議是前置,還是選擇,其實(shí)是反映本土需求的。”窮盡行政救濟原則要求當事人“利用一切可能的行政救濟”。美國強調行政救濟的獨立性和行政程序的連續性。與此不同,根據我國憲法,我國實(shí)行人民代表大會(huì )制度,行政機關(guān)行使行政權;人民法院行使審判權。二者職責不同、分工不同。基于行政一體原則,行政機關(guān)是一個(gè)整體,行政爭議是由行政權行使引發(fā)的,故行政機關(guān)有義務(wù)優(yōu)先解決其“分內之事”。如果允許當事人直接向法院起訴,由法院行使審判權,則由于司法最終原則的存在,事實(shí)上導致行政機關(guān)無(wú)法充分行使行政權化解相關(guān)爭議。而實(shí)行復議前置,則意味著(zhù)行政機關(guān)可以行使行政權首先化解行政爭議。如果復議后再向法院起訴,則法院也可以充分行使審判權。這就使得行政權與審判權互不抵牾沖突,均得到充分行使。因此,基于行政權與審判權分工負責的原則,也應當實(shí)行復議前置。由此可見(jiàn),復議前置并非剝奪相對人訴權,而是在確保充分行使申請復議權的同時(shí),促進(jìn)相對人更加有效地行使訴權。
其次,充分發(fā)揮行政復議的比較優(yōu)勢。在行政訴訟制度發(fā)展完善階段,“不得不寄希望于通過(guò)完善一個(gè)更加難以獲取獨立裁決權的行政復議機構,來(lái)破解新時(shí)期日益嚴峻的官民矛盾”。較之于行政訴訟,行政復議具有明顯的比較優(yōu)勢:在查明事實(shí)方面具有專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性?xún)?yōu)勢;在審查強度方面具有合理性審查優(yōu)勢,行政訴訟則主要是合法性審查而合理性審查僅限明顯不當;在程序推進(jìn)、時(shí)間期限、決定執行方面具有“方便快捷、程序靈活”的效率優(yōu)勢。如不實(shí)行復議前置,會(huì )有大量行政爭議跳過(guò)行政復議而進(jìn)入行政訴訟,“抑制行政復議功能的發(fā)揮”。原則上實(shí)行復議前置,大量爭議必須先進(jìn)入復議,則行政復議能夠在吸納化解爭議過(guò)程中充分發(fā)揮其事實(shí)專(zhuān)業(yè)、合理性審查、效率的比較優(yōu)勢,以較低成本發(fā)揮保障公民權益、監督行政、化解行政爭議的主渠道作用。
最后,可以加強對行政復議的監督。根據復議與訴訟的制度分工,行政訴訟是化解行政爭議的最后一道防線(xiàn),重在公正;行政復議旨在吸納化解大多數行政爭議,重在效率。如果不實(shí)行復議前置,則行政爭議可不經(jīng)復議而直接進(jìn)入訴訟,行政訴訟無(wú)法監督此類(lèi)行政復議活動(dòng)。復議前置作為原則,意味著(zhù)行政爭議必須先復議再訴訟。由此,人民法院可以通過(guò)撤銷(xiāo)、履行、變更、重作等裁判方式對行政復議化解爭議的過(guò)程和結果進(jìn)行監督。在此情形下,行政復議將充分發(fā)揮化解行政爭議主渠道作用,實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。
(三)作為例外的自由選擇
行政復議的主渠道目標和窮盡行政救濟原則,不意味著(zhù)行政爭議應當一律實(shí)行復議前置。特殊情況下,為充分發(fā)揮行政訴訟等爭議解決方式的比較優(yōu)勢,推動(dòng)行政復議與行政訴訟的良性競爭,最大限度實(shí)質(zhì)性化解行政爭議,有必要允許相對人自由選擇復議或者訴訟。
一方面,充分發(fā)揮行政訴訟的比較優(yōu)勢。相比行政復議,行政訴訟在適用法律方面具有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢;在訴訟程序和結果方面具有公正優(yōu)勢。特殊情況下允許相對人自由選擇,使其有機會(huì )跳過(guò)行政復議“直達”行政訴訟,從而充分發(fā)揮行政訴訟法律適用的專(zhuān)業(yè)性和公正性?xún)?yōu)勢,吸納和實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。尤其是在行政相對人特別注重程序公正的背景下,即使行政復議結果公正,但由于復議程序公正較之于訴訟為弱,行政相對人在復議后仍可能提起訴訟以尋求程序公正。在這種“行政糾紛日益多樣化、復雜化”的時(shí)代背景下,行政訴訟有時(shí)比行政復議更能實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。
另一方面,推動(dòng)行政復議與行政訴訟的良性制度競爭。行政復議旨在吸納和化解大多數行政爭議,首要價(jià)值是效率;行政訴訟是公平正義的最后防線(xiàn),首要價(jià)值是公正。在自由選擇情況下,復議或訴訟形成良性制度競爭。“為避免案件在訴訟階段被‘糾錯’,復議機關(guān)傾向于參考法院的審查標準和判例來(lái)處理復議案件。”行政復議和行政訴訟都能夠較好地處理公正和效率兩種價(jià)值,從而更好地發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用和行政訴訟化解行政爭議的“最后一道防線(xiàn)”作用。
自由選擇行政復議或者行政訴訟的標準是什么?概而言之,著(zhù)眼于行政復議主渠道目標和窮盡行政救濟原則,可以細化為兩個(gè)標準:一是公正標準,是指行政復議無(wú)法實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的,應允許當事人自由選擇。這主要適用于“自我管轄”即以國務(wù)院部門(mén)或省級人民政府為被申請人的復議案件等。這類(lèi)案件因存在“自己作自己案件的法官”之嫌,復議的公正性受到懷疑,難以實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。既然行政復議不能解決問(wèn)題,就沒(méi)必要通過(guò)復議前置讓“程序空轉”。二是權益標準,是指如果復議前置將會(huì )給公民權益造成不能彌補的損害,應允許當事人自由選擇。這主要適用于涉及公民人身自由的行政處罰或強制措施、行政強拆等不可逆的行政強制等案件。而且“在因拆遷等引發(fā)的行政爭議中尤其明顯”。如果復議后提起訴訟,其受損權益也無(wú)法完全彌補。此時(shí),應當允許相對人在復議和訴訟之間自由選擇。
三、行政復議前置的適用
基于行政復議主渠道作用和窮盡行政救濟原則,應當通過(guò)修改行政復議法實(shí)施條例、法律解釋等方法,對復議前置的理解與適用問(wèn)題加以明確。
(一)“未履行法定職責”的五種類(lèi)型
《行政復議法》第23條第1款第3項規定“行政機關(guān)存在本法第十一條規定的未履行法定職責情形”,屬于復議前置范圍。《行政復議法》第11條將“未履行法定職責”分為“拒絕履行、未依法履行、不予答復”三種。然而,這三種類(lèi)型仍可能存在交叉、混淆等不明確情形,因此,有必要進(jìn)一步解釋。
拒絕履行,是明示意思表示,含義與《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第91條的“拒絕履行”相近。根據是否經(jīng)過(guò)實(shí)體處理,可分為不予受理(程序性拒絕履行)和狹義拒絕履行(實(shí)體性拒絕履行)。前者是指對當事人的申請不予受理;后者是指受理申請后拒絕履行職責。前者如不予受理投訴申請,后者如受理投訴后明確拒絕予以查處。如在丁某不服原保監會(huì )信訪(fǎng)投訴處理案中,原保監會(huì )對丁某投訴作出《信訪(fǎng)投訴告知書(shū)》,明確拒絕履行查處職責,而后復議機關(guān)依據行政復議法撤銷(xiāo)告知書(shū)并責令被申請人履行法定職責。關(guān)于上述情形,有觀(guān)點(diǎn)認為,這不是對法定職責的消極怠惰,故不屬于拒絕履行,違法時(shí)應予撤銷(xiāo)。這與日本2004年修改《行政案件訴訟法》之前的做法一致,修改后的《行政案件訴訟法》將對于拒絕申請決定的撤銷(xiāo)訴訟與課予義務(wù)訴訟合并提起。其實(shí),如果以是否按照申請人的申請履行法定職責為標準判斷,實(shí)體性拒絕履行也屬于拒絕履行。這與德國行政訴訟法的做法一致。德國法上,對申請的否定性決定涉及否定決定之訴,仍然是要求履行義務(wù),不意味著(zhù)撤銷(xiāo)否定決定,應適用義務(wù)之訴。若采納此種觀(guān)點(diǎn)的話(huà),拒絕履行的適用范圍將擴大,復議前置的范圍也會(huì )擴張。
不予答復,是一種消極狀態(tài),有兩種具體形態(tài):一是程序性不予答復,即狹義不予答復,指行政機關(guān)不理不睬、沒(méi)有任何答復。如在楊某不服某市國土資源局不作為案中,某市國土資源局在法定期限內未對楊某的申請作任何答復。二是實(shí)體性不予答復,即拖延履行,指行政機關(guān)答復申請人予以受理,但在法定或合理期限內未終結行政程序,沒(méi)有將處理結果答復給申請人。如在霍某訴河西區市場(chǎng)監督管理局撤銷(xiāo)告知書(shū)案中,河西區市場(chǎng)監督管理局答復霍某受理申請,但在法定期限內沒(méi)有作出最終的行政行為履行法定職責。
未依法履行,廣義上可以包括拒絕履行和不予答復。狹義未依法履行則是指瑕疵履行,即行政機關(guān)作出了履行行為,但卻與法律的要求不甚符合。其與拒絕履行和不予答復的根本區別在于是否存在履行行為。由于行政復議法將三者并列,故此處的“未依法履行”應采狹義理解。狹義未依法履行,其實(shí)是作出了行政行為(只不過(guò)不符合法律要求),根據《行政復議法》第11條第11項,屬于針對依申請行政行為的撤銷(xiāo)復議,可能同時(shí)附屬有作為履行復議的重作復議。二者是并列關(guān)系而非包含關(guān)系。故復議前置同時(shí)適用于履行復議和撤銷(xiāo)復議。
(二)“不予公開(kāi)政府信息”的四種類(lèi)型及其與“未履行法定職責”的關(guān)系
《行政復議法》第23條第1款第3項規定了“未履行法定職責”屬于復議前置范圍,第4項又規定“不予公開(kāi)政府信息”屬于復議前置范圍。從文義上看,“不予公開(kāi)政府信息”中的“不予”屬于“未履行法定職責”中的“未履行”范疇,“公開(kāi)政府信息”屬于“法定職責”范疇。故第4項的“不予公開(kāi)政府信息”似乎應屬于第3項的“未履行法定職責”的特殊類(lèi)型。而縱觀(guān)《行政復議法》第23條第1款的5項內容可見(jiàn),各項之間基本上是并列關(guān)系。由此,《行政復議法》第23條第1款將本屬于包含關(guān)系的二者并列規定,是否妥當?這就需要明確“不予公開(kāi)政府信息”的具體類(lèi)型及其與“未履行法定職責”的關(guān)系。
《行政復議法》第23條第1款第4項規定的不予公開(kāi)政府信息,同樣包括拒絕公開(kāi)和不予答復兩大類(lèi)四小類(lèi)。拒絕公開(kāi),是明示意思表示,包括不予受理(程序性拒絕公開(kāi))和狹義拒絕公開(kāi)(實(shí)體性拒絕公開(kāi))。前者是指對于申請人的公開(kāi)申請不予受理;后者是指受理公開(kāi)申請后明確拒絕公開(kāi)。如在蘇某等5人請求責令某區人民政府履行政府信息公開(kāi)職責案中,某區人民政府責成辦事機構書(shū)面告知申請人因為保密而不能公開(kāi)相關(guān)政府信息,復議機關(guān)認定某區人民政府的行為構成不履行法定職責,遂責令其履行法定職責。這就是實(shí)體性拒絕公開(kāi)。不予答復包括程序性不予答復(狹義不予答復)和實(shí)體性不予答復(拖延履行)。前者是指對當事人的申請沒(méi)有任何答復;后者是指答復申請人受理公開(kāi)申請后在法定期限內沒(méi)有答復申請人處理結果。如在李某不服某縣人民政府信息公開(kāi)不作為案中,復議機關(guān)認定被申請人某縣人民政府未在法定期限內對李某的申請進(jìn)行答復,遂責令被申請人收到復議決定書(shū)之日起15日內根據《中華人民共和國政府信息公開(kāi)條例》履行答復職責。此外,從文義上看,《行政復議法》第23條第1款第4項的“申請政府信息公開(kāi),行政機關(guān)不予公開(kāi)”,是指行政機關(guān)根本沒(méi)有公開(kāi),即沒(méi)有作出信息公開(kāi)行為,而非已作出公開(kāi)行為但不符合法律要求。如果是瑕疵履行即作出公開(kāi)行為但不合法,應表述為“不(未)依法公開(kāi)”。故此處的“不予公開(kāi)”不包括狹義未公開(kāi)政府信息即瑕疵公開(kāi)。
綜合考慮“未履行法定職責”的五種類(lèi)型和“不予公開(kāi)政府信息”四種類(lèi)型,可知“未履行法定職責”包括“不予公開(kāi)政府信息”,二者是包含關(guān)系,后者屬于前者的特殊情形。《行政復議法》第23條第1款將二者并列,使“不予公開(kāi)政府信息”單列一項,在一定程度上能起到強調和突出的作用。而瑕疵公開(kāi)雖然不屬于第4項的“不予公開(kāi)政府信息”,但卻可以歸屬于第3項“未履行法定職責”中的未依法履行即瑕疵履行情形,仍應適用復議前置。
(三)法律、行政法規復議前置設定權的設定標準《行政復議法》第23條第1款保留了法律、行政法規的復議前置設定權,但未明確法律、行政法規設定復議前置的標準。實(shí)踐中,法律、行政法規設定復議前置存在標準不統一、標準缺乏說(shuō)服力的問(wèn)題。即使在“同一種類(lèi)的法律法規之間、同一類(lèi)型或同一機關(guān)管轄的案件之間甚至同一部法律法規不同的條款之間的規定”,也存在或復議前置或自由選擇的不同情形。例如,行政復議法規定自然資源權屬爭議屬于復議前置,主要是為了“充分發(fā)揮行政機關(guān)的專(zhuān)業(yè)性和政策性?xún)?yōu)勢”。而電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法將電影公映許可納入復議前置,則不完全出于專(zhuān)業(yè)性考慮。因為當前我國已經(jīng)設置知識產(chǎn)權法院或法庭專(zhuān)門(mén)審理知識產(chǎn)權案件,且電影公映許可的技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性并不特別復雜。也即,“并非所有行政案件的審理都涉及法官無(wú)法判斷的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題”。再如,《宗教事務(wù)條例》將宗教事務(wù)部門(mén)的行政行為納入復議前置,則主要是出于“保障公民宗教信仰自由,維護宗教和睦與社會(huì )和諧”(《宗教事務(wù)條例》第1條)的考量。
行政復議法保留法律、行政法規設定復議前置權限,符合擴大復議前置范圍的總體方向,有利于發(fā)揮行政復議化解行政爭議主渠道作用。總體而言,法律、行政法規設定復議前置,應當與復議機關(guān)吸納和化解行政爭議的復議能力相匹配。行政復議能力越強,法律、行政法規設定復議前置就可以越多;行政復議能力越弱,法律、行政法規設定復議前置就可以越少。具體而言,參酌復議訴訟自由選擇的設置標準,法律、行政法規設定復議前置應當同時(shí)符合下述三項標準。一是效率標準,即復議前置更加便捷高效。如相比于提起行政訴訟,對于案件事實(shí)清楚、法律適用明晰、爭議不大的簡(jiǎn)易案件,以及醫療用毒性藥品管理等專(zhuān)業(yè)性強的案件,行政復議的專(zhuān)業(yè)性更強,程序更加簡(jiǎn)單靈活,能夠在更短周期解決問(wèn)題。二是公正標準,即復議前置能夠公正化解行政爭議。行政復議不能實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的情況,往往是由于公正性不足。如“自我管轄”案件、復議終局案件等存在公正性質(zhì)疑的案件,不宜設置復議前置,即行政復議能解決問(wèn)題的,才能設置復議前置。三是權益標準,即復議前置不會(huì )造成公民權益不可彌補的損害。在涉及公民人身自由的行政處罰或強制措施等不可逆的行政行為引發(fā)的案件中,復議前置有可能耽誤相對人請求救濟,造成不可彌補損害,此種情形不宜設置復議前置。
除了保留法律、行政法規的復議前置設定權外,此次修訂行政復議法取消了地方性法規的復議前置設定權。取消前,地方性法規設置復議前置的數量眾多,以至于難以統計,而且同樣存在設置標準不統一、標準缺乏說(shuō)服力、設置過(guò)于分散的問(wèn)題,乃至出現了“沒(méi)有任何標準限制”的評價(jià),造成了復議前置法制不統一,相同案件不同救濟程序,損害行政復議公信力。為此,行政復議法修改取消地方性法規的復議前置設定權,有利于減少隨意設置情形、統一設置標準、提升設置標準說(shuō)服力、避免設置過(guò)于分散,進(jìn)而促進(jìn)行政復議法制統一,實(shí)現相同案件相同救濟程序,提升行政復議的公信力。
(四)配套機制
作為整個(gè)行政復議制度的一部分,行政復議前置制度的良好實(shí)施,尚需要一系列的配套機制:
首先,完善行政復議立案機制。實(shí)施復議前置后,大量案件將直接涌入行政復議,復議機關(guān)的立案數量和壓力將大幅增長(cháng)。為此,應當增加行政復議立案工作的人財物供給,設置專(zhuān)門(mén)的接待場(chǎng)所,擴建行政復議受理中心,配備相應復議人員。同時(shí)在政府網(wǎng)站開(kāi)設行政復議專(zhuān)欄以增加網(wǎng)上受理比例,爭取實(shí)現100%網(wǎng)上立案率。還應當推進(jìn)立案程序規范化建設,規范申請材料接收審查制度,依法依規審查申請材料,在法定期限內作出是否受理決定,規范案件受理后的分流程序,及時(shí)制作并送達相關(guān)文書(shū),健全案件立案全流程查詢(xún)制度,做到立案全過(guò)程透明、可查詢(xún)。
其次,完善行政復議化解爭議機制。行政復議前置及其適用,針對的是吸納行政爭議的問(wèn)題,即“入口”問(wèn)題。而“出口”問(wèn)題,即實(shí)質(zhì)性化解大多數行政爭議的問(wèn)題則仰賴(lài)于除復議前置外的全部復議制度的努力。應當進(jìn)一步規范行政復議審理工作,明確審理原則,規范被申請人答復,規范審理形式和程序,在自愿合法的基礎上積極運用調解和解制度,充分利用行政復議委員會(huì )的“智囊”優(yōu)勢。規范行政復議決定,確保依法及時(shí)作出復議決定,大力推廣復議決定網(wǎng)上公開(kāi),實(shí)現“以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”,健全復議決定跟蹤反饋等監督工作,強化復議意見(jiàn)書(shū)的適用。嚴格執行行政復議決定,規范復議文書(shū)送達工作,健全履行情況反饋機制、案件回訪(fǎng)機制、執行督促機制。
最后,完善行政復議績(jì)效考評體系。“徒法不足以自行。”行政復議制度運行良善需要立法良善和執法嚴格兩大要素齊備。通過(guò)再次修法,行政復議前置的立法條件已臻于完善,但僅僅通過(guò)立法尚不足以使之完全落實(shí)并促成行政復議主渠道的立法目標,還需要通過(guò)強有力的績(jì)效考評體系來(lái)確保修改后的復議前置得到行政機關(guān)不打折扣的貫徹和執行,使復議前置真正“長(cháng)出牙齒”、發(fā)揮威力。在績(jì)效考評的制度設計上,應當從入口上的是否依法吸納大多數行政爭議、過(guò)程上的是否符合正當程序、出口上的是否實(shí)質(zhì)性化解行政爭議三方面來(lái)展開(kāi)考評,并將考評結果與復議機關(guān)和復議人員的獎懲掛鉤,提升考評結果在獎懲中的權重,充分運用獎懲機制確保復議機關(guān)和人員忠實(shí)地貫徹行政復議前置制度。
結語(yǔ)
行政復議前置是促進(jìn)行政復議吸納更多行政爭議的實(shí)效性制度設計。基于行政復議的行政優(yōu)勢,此次修法擴大復議前置范圍在吸納行政爭議的“入口”上能夠促成行政復議主渠道目標的實(shí)現。行政復議前置范圍的擴大,面向主渠道的價(jià)值目標,立基于窮盡行政救濟的邏輯前提。這也成為行政復議前置理解與適用基本要求。要知道,復議前置是一項動(dòng)態(tài)制度,會(huì )隨著(zhù)復議訴訟的關(guān)系、當事人的權益、行政爭議的變化等因素而不斷發(fā)展,后續將哪些案件陸續納入前置范圍?如何對美國窮盡行政救濟模式和德國訴訟類(lèi)型模式取長(cháng)補短、取精去糙?尚有待進(jìn)一步探討。而且,主渠道目標的成就是一個(gè)系統工程。復議前置只是吸納爭議制度的一部分,尚有復議范圍制度以及復議審理決定執行等爭議化解制度需要進(jìn)一步適用和完善。特別是如何在保證效率性的前提下破除對行政復議公正性不足、“官官相護”的質(zhì)疑,也即何以破除效率與公正兩種價(jià)值的矛盾糾纏,殊為不易。長(cháng)遠來(lái)看,建立中國特色的行政法院也許是一條化解之道,然而行政法院的中立性課題及其與普通法院的關(guān)系課題,尚需要深入研究。相信行政復議前置必將推動(dòng)發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用,期待具有中國特色、世界一流的行政復議制度早日雄視全球!
摘要
新行政復議法擴大行政復議前置范圍,能夠發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用和公正高效、便民利民的行政優(yōu)勢,有利于過(guò)濾行政爭議、節約司法資源。行政復議前置范圍擴大的法理基礎,在目標導向上指向行政復議主渠道定位所展現的理想追求,在邏輯前提上歸因于窮盡行政救濟原則所揭示的行政優(yōu)勢。據此,為推動(dòng)修改后的行政復議前置制度的適用,應當厘清“未履行法定職責”的五種類(lèi)型,明確“不予公開(kāi)政府信息”的四種類(lèi)型及其與“未履行法定職責”的關(guān)系,確立法律、行政法規復議前置設定權的設定標準,并輔之以嚴格的績(jì)效考評等配套機制。
引言
行政復議是行政系統內部自我糾錯、化解行政爭議的重要制度,對于監督行政機關(guān)依法行政,保障公民、法人和其他組織合法權益,化解行政爭議具有重要意義。2020年中央全面依法治國委員會(huì )第三次會(huì )議審議通過(guò)的《行政復議體制改革方案》要求發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用。2023年修訂、2024年施行的《中華人民共和國行政復議法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復議法》)第1條明確規定“發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”。《行政復議法》第23條擴大行政復議前置范圍,旨在發(fā)揮行政復議化解行政爭議主渠道作用。為此,有必要深入研究行政復議前置的意義、法理和適用問(wèn)題。以往研究既有支持復議訴訟自由選擇模式者,亦有支持復議前置者,還有主張在上述兩種模式基礎上微調者,莫衷一是。從發(fā)揮行政復議主渠道作用看,行政復議應盡可能吸納和化解行政爭議,擴大復議前置范圍是必然要求,且比較法上的窮盡行政救濟原則亦具有一定借鑒價(jià)值。鑒此,本文依次研究探討復議前置的修法意義、法理基礎和理解適用問(wèn)題,為發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用提供理論支撐。
一、行政復議前置的意義
1999年行政復議法規定了行政復議前置制度。此后雖然于2009年、2017年兩次修改行政復議法,但未修改行政復議前置制度。直到2023年行政復議法對行政復議前置進(jìn)行了較大修改。修改前的行政復議前置是作為例外存在的,即“以自由選擇為原則、以復議前置為例外”,在比較法上更接近法國、日本的自由選擇模式。可以概括為“1列舉+2程序+3設定”的構造:“1列舉”是指列舉自然資源權屬爭議應當復議前置;“2程序”是指在法定期限內不得起訴,以及復議結束起15日內起訴;“3設定”是指法律、行政法規和地方性法規三類(lèi)立法享有復議前置設定權。2023年修改后的行政復議前置主要規定在《行政復議法》第23條、第34條,其規范構造可概括為“4列舉+2程序+2設定”:“4列舉”是指明確列舉當場(chǎng)作出行政處罰、自然資源權屬、未履行法定職責、不予公開(kāi)政府信息四類(lèi)爭議應當復議前置;“2程序”是指復議前置告知程序、復議結束起15日內起訴兩個(gè)程序規定;“2設定”是指法律、行政法規兩類(lèi)立法享有復議前置設定權。
總體上看,修改后的行政復議前置依然屬于“以自由選擇為原則、以復議前置為例外”。但前置范圍的擴大表明其在方向上有別于法國、日本的自由選擇模式,而向美國窮盡行政救濟模式和德國的訴訟類(lèi)型模式靠攏。特別是《行政復議法》第23條第1款第3、4項有關(guān)未履行法定職責屬于復議前置范圍的規定,使得我國復議前置與履行之訴相對應,類(lèi)似于德國的訴訟類(lèi)型模式,具有重要的制度價(jià)值和實(shí)踐意義。擴大行政復議前置的主要意義在于:
第一,發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用。2020年2月,習近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面依法治國委員會(huì )第三次會(huì )議,審議通過(guò)《行政復議體制改革方案》,要求發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。行政復議是行政機關(guān)運用行政手段化解行政爭議的主要渠道。相比于行政調解、行政訴訟、行政信訪(fǎng)等爭議解決渠道,行政復議兼具行政性和司法性的特征,能夠兼顧公正和效率,在化解行政爭議方面具有更加高效便民的制度優(yōu)勢,理應充分吸納并化解大多數行政爭議,成為化解行政爭議的主渠道。據此,行政爭議化解體系應當呈現“大復議、小訴訟、小信訪(fǎng)”的局面。但長(cháng)期以來(lái),實(shí)踐中很多本屬于行政復議受案范圍的案件卻沒(méi)有流入行政復議,而是進(jìn)入了信訪(fǎng)、訴訟等渠道,造成“大信訪(fǎng)、中訴訟、小復議”的爭議化解體系,導致行政復議難以有效吸納進(jìn)而化解大多數行政爭議,距離主渠道的目標還有一定差距。據調查,行政復議年均辦案約20萬(wàn)件,行政訴訟一審案件約30萬(wàn)件,行政信訪(fǎng)案件400-600萬(wàn)件,分別是行政復議的1.5倍、20-30倍。
基于上述現狀,修改后的《行政復議法》第1條立法目的明確規定“發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”。據此,相關(guān)條文擴大了行政復議前置范圍,將當場(chǎng)作出行政處罰、未履行法定職責、不予公開(kāi)政府信息三類(lèi)案件增加納入復議前置范圍。在實(shí)踐中,根據司法部歷年的統計數據,行政處罰、行政不作為、政府信息公開(kāi)三類(lèi)案件占行政復議案件比例約為50%至65%。可見(jiàn),三類(lèi)案件數量多、占比高,是行政復議案件的主要類(lèi)型。2022年度,僅僅政府信息公開(kāi)和行政不作為兩類(lèi)行政復議案件合計35240件,占比15.77%;兩類(lèi)行政應訴案件合計32722件,占比13.35%。根據行政復議70%的爭議化解率大致估算,如果這兩類(lèi)案件均實(shí)行復議前置,兩類(lèi)案件的行政復議收案數量將增加約22150件、增長(cháng)約62.85%,占2022年全年行政復議收案數量的9.91%,接近1/10。再加上當場(chǎng)作出行政處罰案件,這一比例還會(huì )更高。這表明此次修法擴大行政復議前置范圍,意在通過(guò)行政復議最大程度吸納三類(lèi)行政爭議案件,減輕法院的訴訟壓力,節約司法資源,充分發(fā)揮行政復議化解行政爭議主渠道作用。
第二,發(fā)揮行政復議公正高效、便民利民的行政優(yōu)勢。與行政訴訟、信訪(fǎng)等相比,行政復議是行政機關(guān)運用行政方式解決下級行政機關(guān)與行政相對人之間的行政爭議的手段,具有公正高效、便民利民的行政優(yōu)勢。其原因在于行政復議程序作為具有準司法特征的行政程序,能夠兼顧公正和效率兩種價(jià)值。行政復議的行政程序針對效率價(jià)值,體現在行政主體的專(zhuān)業(yè)性、復議期限較短、審查強度及于合理性審查、復議決定更具針對性、行政資源豐富等方面;行政復議的準司法性針對公正價(jià)值,體現在行政復議的法定性、復議程序的正當性等方面。特別是較之于法院,行政復議可以審查“裁量行為的合理性問(wèn)題”,對于不作為案件和輕微處罰案件具有效率、專(zhuān)業(yè)的復議優(yōu)勢,有些復議爭議案件則可以通過(guò)配置行政資源得以化解。而行政訴訟則更加注重公正價(jià)值,成本較高、周期較長(cháng)。信訪(fǎng)制度由于其特殊的制度安排,不適宜作為化解行政爭議的主渠道。在行政復議法修改前,由于吸納行政爭議的入口偏窄,大量行政爭議無(wú)法進(jìn)入行政復議,而是流入行政訴訟、信訪(fǎng)等渠道。同時(shí),行政復議前置的設定權原為法律和法規,稍顯寬泛;加之絕大多數案件均屬于自由選擇型,又沒(méi)有明確的告知程序,導致行政相對人程序權利得不到充分保障,不利于相對人找準、找對復議機關(guān)。這也就導致行政復議的行政優(yōu)勢沒(méi)有發(fā)揮作用的空間。
基于此,行政復議法修訂的“首要任務(wù),就是充分發(fā)揮行政復議便捷高效、專(zhuān)業(yè)、有效的比較優(yōu)勢”,使得行政優(yōu)勢能夠充分作用于行政爭議化解和公民權利保障的全過(guò)程全方面。行政復議前置范圍的擴大,使得當場(chǎng)作出行政處罰、未履行法定職責、不予公開(kāi)政府信息等更多案件進(jìn)入行政復議渠道,從而為行政復議行政優(yōu)勢的發(fā)揮提供了作用空間,避免復議資源的閑置。而且,這三類(lèi)案件在事實(shí)認定、法律適用等方面較為簡(jiǎn)單、較容易獲得公正的處理結果。在基本能確保結果公正的前提下,如果適用行政訴訟則會(huì )因審判程序復雜、審判周期較長(cháng)而不夠高效便民;納入行政復議前置則會(huì )因復議程序簡(jiǎn)潔、復議周期較短而高效便民利民。同時(shí),此次修法增加了行政復議前置告知程序,有利于保障相對人知情權等合法權益。此次修改取消地方性法規的行政復議前置設定權,可以防止地方性法規隨意增設復議前置、阻礙起訴的情形,有利于保障公民的訴權。并且,擴大復議前置的案件范圍,“看似限制了相對人的程序選擇權”,實(shí)則能夠幫助行政相對人有效選擇行政復議程序,窮盡行政救濟,切實(shí)保障相對人合法權益。
第三,過(guò)濾行政爭議,節約司法資源。行政訴訟與行政復議存在相互競爭、相互協(xié)同的制度聯(lián)系。根據我國行政復議公正高效、便民利民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議主渠道的目標定位,行政復議本應發(fā)揮行政訴訟“過(guò)濾閥”的作用,吸納和化解大多數行政爭議,僅僅保留少量行政爭議流入行政訴訟,以充分節約和利用司法資源。但修改前的實(shí)踐情況卻不容樂(lè )觀(guān)。目前法院受理案件的數量急劇增加,但法官人數并未隨之增長(cháng),案多人少的問(wèn)題相當嚴峻。自2013年以來(lái),全國各級法院案件總量年均增速13%,10年增加2.4倍;法官年人均辦案量由2017年的187件驟增至2023年357件。雖然行政訴訟案件占全部訴訟案件比例不高,但由于從事行政審判的法官人數相對較少,行政訴訟領(lǐng)域案多人少的矛盾同樣不容小覷。對比之下可發(fā)現,不僅全國法院行政案件收案數量明顯高于全國行政復議案件,一審行政案件也高于全國行政復議案件。以2022年為例,全國法院行政案件收案數量664486件,全國行政一審收案278304件,分別是全國行政復議收案223516件的約2.97倍、1.25倍。與有些國家相比,我國法院的審判壓力則更為明顯。在實(shí)行窮盡行政救濟原則的美國,絕大多數案件由隸屬于行政系統的行政法法官審理結案,進(jìn)入普通法院的不足10%。英國行政裁判所同樣處理了絕大多數行政案件,進(jìn)入法院的案件比例甚至低于美國。如上文所述,行政復議本應成為化解行政爭議的主渠道,但從收案數量上看,行政復議卻未能有效過(guò)濾行政爭議,導致大量行政爭議流入行政訴訟,給行政審判帶來(lái)巨大壓力,消耗了大量司法資源。
鑒此,行政復議法擴大復議前置范圍,將當場(chǎng)作出行政處罰、未履行法定職責、不予公開(kāi)政府信息三類(lèi)案件納入前置范圍,對于行政復議吸納和化解大多數行政爭議具有重要意義。前置范圍擴大后,行政復議將吸納和化解原本屬于行政訴訟的案件,復議案件數量將實(shí)質(zhì)性增加,從而使得更多案件進(jìn)入行政復議。加之作為“過(guò)濾閥”的行政復議具有70%的案結事了比例,經(jīng)過(guò)行政復議進(jìn)入行政訴訟的案件將實(shí)質(zhì)性減少,可以有效節約司法資源。從今后發(fā)展看,行政復議案件數量有望超過(guò)行政訴訟案件數量。根據司法部的統計,2022年全國行政一審收案278304件和全國行政復議收案223516件。根據行政復議70%的爭議化解率大致估算,如果未履行法定職責、政府信息公開(kāi)兩類(lèi)案件實(shí)行復議前置,行政訴訟案件將減少15505件,占2022年全年行政一審收案數量的5.57%。再加上數量龐大的當場(chǎng)作出行政處罰案件,這一比例還會(huì )更高。同時(shí),全國行政復議收案將增加不少于22150件。
二、行政復議前置的法理
行政復議前置范圍的擴大,不僅具有重要的實(shí)踐意義,還具有深厚的法理基礎。這種法理基礎,在目標導向上指向行政復議的主渠道定位,在邏輯前提上歸因于窮盡行政救濟原則,從而推理出行政復議前置的總體方向。
(一)化解行政爭議主渠道的目標導向
此次修訂行政復議法,最主要的目標是發(fā)揮行政復議的主渠道作用。2023年《行政復議法》第1條在立法目的部分增加規定“發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”。行政復議之所以應當成為化解行政爭議的主渠道,是因為其在程序特征上兼具行政性和司法性,是“類(lèi)似法院的司法裁決行為”,如在復議主體、期限等方面具有行政性;在程序啟動(dòng)、審理程序的被動(dòng)性等方面具有司法性。因此行政復議能兼具效率和公正兩種價(jià)值。行政復議的司法性類(lèi)似于行政訴訟的特性,是復議和訴訟共有的特征。而行政性則是行政復議的本質(zhì)特征,也是成就主渠道目標的主要原因。
行政復議的主渠道目標意味著(zhù),行政復議吸納并實(shí)質(zhì)性化解大多數行政爭議。具體而言:一是行政復議吸納大多數行政爭議,而非行政訴訟、信訪(fǎng)等途徑;二是行政復議實(shí)質(zhì)性化解大多數行政爭議,復議后未被其他法律程序糾錯。兩者分別體現了行政復議的吸納爭議能力、化解爭議能力。
作為行政復議“入口”的關(guān)鍵制度,復議前置是發(fā)揮行政復議主渠道作用的主要制度設計,服務(wù)于主渠道的立法目的。早在2014年行政訴訟法修改時(shí),就有“一些意見(jiàn)提出要實(shí)行復議前置”。2023年行政復議法則是明確擴大了行政復議前置范圍。詳言之,主渠道目標對復議前置提出了兩方面的要求。一是為使大多數行政爭議進(jìn)入行政復議,應當盡可能實(shí)行復議前置。惟其如此,行政復議才能成為“主”渠道。據此,理論上,自由選擇復議或訴訟的情形應當盡可能少,復議前置應當盡可能多。即使在實(shí)踐中無(wú)法做到如此絕對,那么自由選擇也只能成為一種迫不得已的例外。二是為了使復議前置的爭議得到實(shí)質(zhì)性化解,應盡可能提升行政復議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的能力。這是復議前置的必然要求。實(shí)行復議前置,只解決了行政爭議進(jìn)入復議的問(wèn)題,尚無(wú)法解決實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的問(wèn)題。即只解決“入口”不解決“出口”問(wèn)題。如果不解決“出口”問(wèn)題,不僅無(wú)法實(shí)質(zhì)性化解行政爭議,還會(huì )產(chǎn)生復議資源浪費、當事人訴累、法院審判壓力加大、社會(huì )不穩定等一系列反效果。因此,與復議前置相配套的是,必須實(shí)質(zhì)性化解實(shí)行復議前置的行政爭議。惟其如此,復議前置才真正有價(jià)值有意義,不會(huì )淪為“程序空轉”。
一言以蔽之,復議前置和實(shí)質(zhì)性化解如車(chē)之兩輪、鳥(niǎo)之兩翼,相輔相成、缺一不可。如上所述,當前,我國行政復議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的能力正在不斷提升,2023年行政復議法適當擴大復議前置范圍,使二者步伐一致、相互協(xié)調、彼此匹配。如此可以基本保證通過(guò)復議前置進(jìn)入行政復議的案件得到實(shí)質(zhì)性化解,不會(huì )出現案件進(jìn)入復議卻無(wú)法化解或者復議能夠化解卻無(wú)案可辦的情況。
(一)窮盡行政救濟原則的邏輯前提
行政復議主渠道定位及其對復議前置擴大的要求,不僅契合我國行政復議實(shí)踐,而且有域外窮盡行政救濟原則的比較法支撐。窮盡行政救濟原則是美國行政救濟和司法審查的重要原則,起源于1938年的邁爾斯訴貝斯樂(lè )亨案。在該案中,聯(lián)邦最高法院明確:“在未窮盡(法律、規章)規定的行政救濟前,任何人不得對可能的或潛在的傷害尋求司法救濟。”1946年美國《聯(lián)邦行政程序法》第704條為該原則提供了默示成文法依據,蘊含“窮盡行政救濟,行政行為方為完成,才可尋求司法救濟”的規范意味。之后,聯(lián)邦最高法院通過(guò)1969年麥卡特訴美國政府案和1992年麥卡錫訴麥迪根案不斷發(fā)展該原則,明確了該原則的理由、意義和例外。堅持該原則的理由:一是保證行政機關(guān)利用其專(zhuān)門(mén)知識和裁量權;二是審查結果比審查過(guò)程更有效;三是保護行政自主性;四是防止行政機關(guān)妨礙司法審查;五是節約司法資源;六是防止降低行政效率;七是行政機關(guān)享有行政權,就應當承擔相應責任,這是權責一致的要求。并且在特定情況下,即司法救濟明顯更能夠保護相對人權益時(shí),允許該原則的例外存在。該原則的進(jìn)一步發(fā)展是在1993年,聯(lián)邦最高法院在達比訴西斯內羅斯案中指出,除非相關(guān)法律或規章明確規定窮盡行政救濟,否則法院應允許相對人未窮盡行政救濟時(shí)尋求司法救濟。該原則的例外情形主要包括:憲法問(wèn)題;純粹法律問(wèn)題;行政機關(guān)超越法定權限;窮盡行政救濟會(huì )給相對人造成無(wú)法彌補損失;行政機關(guān)無(wú)法提供有效救濟。
行政復議的主渠道定位為復議前置提供了價(jià)值論上的目標導向。而窮盡行政救濟原則為復議前置提供了邏輯上的前提。前者是復議前置的目標,后者是復議前置的前提。二者共同將行政復議的行政優(yōu)勢作為制度前提,在客觀(guān)上都能夠達成行政復議主渠道的目標追求,具有前提一致性和目標一致性,共同構成復議前置的法理基礎。新修改的行政復議法規定并擴大復議前置范圍,構成復議前置的法律依據,這也與達比訴西斯內羅斯案確定的規則相一致,這是立法一致性。正是基于這種前提一致性、目標一致性和立法一致性,窮盡行政救濟原則在我國才有了借鑒價(jià)值。這啟發(fā)我們進(jìn)一步擴大行政復議前置范圍,推動(dòng)行政復議吸納大多數行政爭議,成為化解行政爭議的主渠道。
窮盡行政救濟原則之所以在美國大行其道,其背后的原因是行政救濟具有正當程序、行政效率等優(yōu)勢,進(jìn)而有能力實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。事實(shí)上也確實(shí)如此,絕大多數行政爭議通過(guò)行政救濟(行政法法官和聽(tīng)證官制度)得到化解,進(jìn)入司法程序的不足10%。如果行政救濟不能實(shí)質(zhì)性化解行政爭議,那么該原則只能導致無(wú)意義的“程序空轉”,該原則也早就被廢除了。這也啟發(fā)我們,在借鑒窮盡行政救濟原則時(shí),要考慮其賴(lài)以生存的基礎條件,不斷提升我國行政復議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的能力,防止復議前置無(wú)法實(shí)質(zhì)性化解行政爭議導致“程序空轉”問(wèn)題。
(二)作為原則的復議前置
行政復議的主渠道目標和窮盡行政救濟原則,要求原則上所有的行政爭議都應先進(jìn)入行政復議。也即將復議前置作為一項原則對待,除非有特殊情況,否則所有行政爭議進(jìn)入訴訟程序之前一律先進(jìn)行行政復議。
首先,可以確保行政權與審判權得到充分行使。“不管行政復議是前置,還是選擇,其實(shí)是反映本土需求的。”窮盡行政救濟原則要求當事人“利用一切可能的行政救濟”。美國強調行政救濟的獨立性和行政程序的連續性。與此不同,根據我國憲法,我國實(shí)行人民代表大會(huì )制度,行政機關(guān)行使行政權;人民法院行使審判權。二者職責不同、分工不同。基于行政一體原則,行政機關(guān)是一個(gè)整體,行政爭議是由行政權行使引發(fā)的,故行政機關(guān)有義務(wù)優(yōu)先解決其“分內之事”。如果允許當事人直接向法院起訴,由法院行使審判權,則由于司法最終原則的存在,事實(shí)上導致行政機關(guān)無(wú)法充分行使行政權化解相關(guān)爭議。而實(shí)行復議前置,則意味著(zhù)行政機關(guān)可以行使行政權首先化解行政爭議。如果復議后再向法院起訴,則法院也可以充分行使審判權。這就使得行政權與審判權互不抵牾沖突,均得到充分行使。因此,基于行政權與審判權分工負責的原則,也應當實(shí)行復議前置。由此可見(jiàn),復議前置并非剝奪相對人訴權,而是在確保充分行使申請復議權的同時(shí),促進(jìn)相對人更加有效地行使訴權。
其次,充分發(fā)揮行政復議的比較優(yōu)勢。在行政訴訟制度發(fā)展完善階段,“不得不寄希望于通過(guò)完善一個(gè)更加難以獲取獨立裁決權的行政復議機構,來(lái)破解新時(shí)期日益嚴峻的官民矛盾”。較之于行政訴訟,行政復議具有明顯的比較優(yōu)勢:在查明事實(shí)方面具有專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性?xún)?yōu)勢;在審查強度方面具有合理性審查優(yōu)勢,行政訴訟則主要是合法性審查而合理性審查僅限明顯不當;在程序推進(jìn)、時(shí)間期限、決定執行方面具有“方便快捷、程序靈活”的效率優(yōu)勢。如不實(shí)行復議前置,會(huì )有大量行政爭議跳過(guò)行政復議而進(jìn)入行政訴訟,“抑制行政復議功能的發(fā)揮”。原則上實(shí)行復議前置,大量爭議必須先進(jìn)入復議,則行政復議能夠在吸納化解爭議過(guò)程中充分發(fā)揮其事實(shí)專(zhuān)業(yè)、合理性審查、效率的比較優(yōu)勢,以較低成本發(fā)揮保障公民權益、監督行政、化解行政爭議的主渠道作用。
最后,可以加強對行政復議的監督。根據復議與訴訟的制度分工,行政訴訟是化解行政爭議的最后一道防線(xiàn),重在公正;行政復議旨在吸納化解大多數行政爭議,重在效率。如果不實(shí)行復議前置,則行政爭議可不經(jīng)復議而直接進(jìn)入訴訟,行政訴訟無(wú)法監督此類(lèi)行政復議活動(dòng)。復議前置作為原則,意味著(zhù)行政爭議必須先復議再訴訟。由此,人民法院可以通過(guò)撤銷(xiāo)、履行、變更、重作等裁判方式對行政復議化解爭議的過(guò)程和結果進(jìn)行監督。在此情形下,行政復議將充分發(fā)揮化解行政爭議主渠道作用,實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。
(三)作為例外的自由選擇
行政復議的主渠道目標和窮盡行政救濟原則,不意味著(zhù)行政爭議應當一律實(shí)行復議前置。特殊情況下,為充分發(fā)揮行政訴訟等爭議解決方式的比較優(yōu)勢,推動(dòng)行政復議與行政訴訟的良性競爭,最大限度實(shí)質(zhì)性化解行政爭議,有必要允許相對人自由選擇復議或者訴訟。
一方面,充分發(fā)揮行政訴訟的比較優(yōu)勢。相比行政復議,行政訴訟在適用法律方面具有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢;在訴訟程序和結果方面具有公正優(yōu)勢。特殊情況下允許相對人自由選擇,使其有機會(huì )跳過(guò)行政復議“直達”行政訴訟,從而充分發(fā)揮行政訴訟法律適用的專(zhuān)業(yè)性和公正性?xún)?yōu)勢,吸納和實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。尤其是在行政相對人特別注重程序公正的背景下,即使行政復議結果公正,但由于復議程序公正較之于訴訟為弱,行政相對人在復議后仍可能提起訴訟以尋求程序公正。在這種“行政糾紛日益多樣化、復雜化”的時(shí)代背景下,行政訴訟有時(shí)比行政復議更能實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。
另一方面,推動(dòng)行政復議與行政訴訟的良性制度競爭。行政復議旨在吸納和化解大多數行政爭議,首要價(jià)值是效率;行政訴訟是公平正義的最后防線(xiàn),首要價(jià)值是公正。在自由選擇情況下,復議或訴訟形成良性制度競爭。“為避免案件在訴訟階段被‘糾錯’,復議機關(guān)傾向于參考法院的審查標準和判例來(lái)處理復議案件。”行政復議和行政訴訟都能夠較好地處理公正和效率兩種價(jià)值,從而更好地發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用和行政訴訟化解行政爭議的“最后一道防線(xiàn)”作用。
自由選擇行政復議或者行政訴訟的標準是什么?概而言之,著(zhù)眼于行政復議主渠道目標和窮盡行政救濟原則,可以細化為兩個(gè)標準:一是公正標準,是指行政復議無(wú)法實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的,應允許當事人自由選擇。這主要適用于“自我管轄”即以國務(wù)院部門(mén)或省級人民政府為被申請人的復議案件等。這類(lèi)案件因存在“自己作自己案件的法官”之嫌,復議的公正性受到懷疑,難以實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。既然行政復議不能解決問(wèn)題,就沒(méi)必要通過(guò)復議前置讓“程序空轉”。二是權益標準,是指如果復議前置將會(huì )給公民權益造成不能彌補的損害,應允許當事人自由選擇。這主要適用于涉及公民人身自由的行政處罰或強制措施、行政強拆等不可逆的行政強制等案件。而且“在因拆遷等引發(fā)的行政爭議中尤其明顯”。如果復議后提起訴訟,其受損權益也無(wú)法完全彌補。此時(shí),應當允許相對人在復議和訴訟之間自由選擇。
三、行政復議前置的適用
基于行政復議主渠道作用和窮盡行政救濟原則,應當通過(guò)修改行政復議法實(shí)施條例、法律解釋等方法,對復議前置的理解與適用問(wèn)題加以明確。
(一)“未履行法定職責”的五種類(lèi)型
《行政復議法》第23條第1款第3項規定“行政機關(guān)存在本法第十一條規定的未履行法定職責情形”,屬于復議前置范圍。《行政復議法》第11條將“未履行法定職責”分為“拒絕履行、未依法履行、不予答復”三種。然而,這三種類(lèi)型仍可能存在交叉、混淆等不明確情形,因此,有必要進(jìn)一步解釋。
拒絕履行,是明示意思表示,含義與《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第91條的“拒絕履行”相近。根據是否經(jīng)過(guò)實(shí)體處理,可分為不予受理(程序性拒絕履行)和狹義拒絕履行(實(shí)體性拒絕履行)。前者是指對當事人的申請不予受理;后者是指受理申請后拒絕履行職責。前者如不予受理投訴申請,后者如受理投訴后明確拒絕予以查處。如在丁某不服原保監會(huì )信訪(fǎng)投訴處理案中,原保監會(huì )對丁某投訴作出《信訪(fǎng)投訴告知書(shū)》,明確拒絕履行查處職責,而后復議機關(guān)依據行政復議法撤銷(xiāo)告知書(shū)并責令被申請人履行法定職責。關(guān)于上述情形,有觀(guān)點(diǎn)認為,這不是對法定職責的消極怠惰,故不屬于拒絕履行,違法時(shí)應予撤銷(xiāo)。這與日本2004年修改《行政案件訴訟法》之前的做法一致,修改后的《行政案件訴訟法》將對于拒絕申請決定的撤銷(xiāo)訴訟與課予義務(wù)訴訟合并提起。其實(shí),如果以是否按照申請人的申請履行法定職責為標準判斷,實(shí)體性拒絕履行也屬于拒絕履行。這與德國行政訴訟法的做法一致。德國法上,對申請的否定性決定涉及否定決定之訴,仍然是要求履行義務(wù),不意味著(zhù)撤銷(xiāo)否定決定,應適用義務(wù)之訴。若采納此種觀(guān)點(diǎn)的話(huà),拒絕履行的適用范圍將擴大,復議前置的范圍也會(huì )擴張。
不予答復,是一種消極狀態(tài),有兩種具體形態(tài):一是程序性不予答復,即狹義不予答復,指行政機關(guān)不理不睬、沒(méi)有任何答復。如在楊某不服某市國土資源局不作為案中,某市國土資源局在法定期限內未對楊某的申請作任何答復。二是實(shí)體性不予答復,即拖延履行,指行政機關(guān)答復申請人予以受理,但在法定或合理期限內未終結行政程序,沒(méi)有將處理結果答復給申請人。如在霍某訴河西區市場(chǎng)監督管理局撤銷(xiāo)告知書(shū)案中,河西區市場(chǎng)監督管理局答復霍某受理申請,但在法定期限內沒(méi)有作出最終的行政行為履行法定職責。
未依法履行,廣義上可以包括拒絕履行和不予答復。狹義未依法履行則是指瑕疵履行,即行政機關(guān)作出了履行行為,但卻與法律的要求不甚符合。其與拒絕履行和不予答復的根本區別在于是否存在履行行為。由于行政復議法將三者并列,故此處的“未依法履行”應采狹義理解。狹義未依法履行,其實(shí)是作出了行政行為(只不過(guò)不符合法律要求),根據《行政復議法》第11條第11項,屬于針對依申請行政行為的撤銷(xiāo)復議,可能同時(shí)附屬有作為履行復議的重作復議。二者是并列關(guān)系而非包含關(guān)系。故復議前置同時(shí)適用于履行復議和撤銷(xiāo)復議。
(二)“不予公開(kāi)政府信息”的四種類(lèi)型及其與“未履行法定職責”的關(guān)系
《行政復議法》第23條第1款第3項規定了“未履行法定職責”屬于復議前置范圍,第4項又規定“不予公開(kāi)政府信息”屬于復議前置范圍。從文義上看,“不予公開(kāi)政府信息”中的“不予”屬于“未履行法定職責”中的“未履行”范疇,“公開(kāi)政府信息”屬于“法定職責”范疇。故第4項的“不予公開(kāi)政府信息”似乎應屬于第3項的“未履行法定職責”的特殊類(lèi)型。而縱觀(guān)《行政復議法》第23條第1款的5項內容可見(jiàn),各項之間基本上是并列關(guān)系。由此,《行政復議法》第23條第1款將本屬于包含關(guān)系的二者并列規定,是否妥當?這就需要明確“不予公開(kāi)政府信息”的具體類(lèi)型及其與“未履行法定職責”的關(guān)系。
《行政復議法》第23條第1款第4項規定的不予公開(kāi)政府信息,同樣包括拒絕公開(kāi)和不予答復兩大類(lèi)四小類(lèi)。拒絕公開(kāi),是明示意思表示,包括不予受理(程序性拒絕公開(kāi))和狹義拒絕公開(kāi)(實(shí)體性拒絕公開(kāi))。前者是指對于申請人的公開(kāi)申請不予受理;后者是指受理公開(kāi)申請后明確拒絕公開(kāi)。如在蘇某等5人請求責令某區人民政府履行政府信息公開(kāi)職責案中,某區人民政府責成辦事機構書(shū)面告知申請人因為保密而不能公開(kāi)相關(guān)政府信息,復議機關(guān)認定某區人民政府的行為構成不履行法定職責,遂責令其履行法定職責。這就是實(shí)體性拒絕公開(kāi)。不予答復包括程序性不予答復(狹義不予答復)和實(shí)體性不予答復(拖延履行)。前者是指對當事人的申請沒(méi)有任何答復;后者是指答復申請人受理公開(kāi)申請后在法定期限內沒(méi)有答復申請人處理結果。如在李某不服某縣人民政府信息公開(kāi)不作為案中,復議機關(guān)認定被申請人某縣人民政府未在法定期限內對李某的申請進(jìn)行答復,遂責令被申請人收到復議決定書(shū)之日起15日內根據《中華人民共和國政府信息公開(kāi)條例》履行答復職責。此外,從文義上看,《行政復議法》第23條第1款第4項的“申請政府信息公開(kāi),行政機關(guān)不予公開(kāi)”,是指行政機關(guān)根本沒(méi)有公開(kāi),即沒(méi)有作出信息公開(kāi)行為,而非已作出公開(kāi)行為但不符合法律要求。如果是瑕疵履行即作出公開(kāi)行為但不合法,應表述為“不(未)依法公開(kāi)”。故此處的“不予公開(kāi)”不包括狹義未公開(kāi)政府信息即瑕疵公開(kāi)。
綜合考慮“未履行法定職責”的五種類(lèi)型和“不予公開(kāi)政府信息”四種類(lèi)型,可知“未履行法定職責”包括“不予公開(kāi)政府信息”,二者是包含關(guān)系,后者屬于前者的特殊情形。《行政復議法》第23條第1款將二者并列,使“不予公開(kāi)政府信息”單列一項,在一定程度上能起到強調和突出的作用。而瑕疵公開(kāi)雖然不屬于第4項的“不予公開(kāi)政府信息”,但卻可以歸屬于第3項“未履行法定職責”中的未依法履行即瑕疵履行情形,仍應適用復議前置。
(三)法律、行政法規復議前置設定權的設定標準《行政復議法》第23條第1款保留了法律、行政法規的復議前置設定權,但未明確法律、行政法規設定復議前置的標準。實(shí)踐中,法律、行政法規設定復議前置存在標準不統一、標準缺乏說(shuō)服力的問(wèn)題。即使在“同一種類(lèi)的法律法規之間、同一類(lèi)型或同一機關(guān)管轄的案件之間甚至同一部法律法規不同的條款之間的規定”,也存在或復議前置或自由選擇的不同情形。例如,行政復議法規定自然資源權屬爭議屬于復議前置,主要是為了“充分發(fā)揮行政機關(guān)的專(zhuān)業(yè)性和政策性?xún)?yōu)勢”。而電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法將電影公映許可納入復議前置,則不完全出于專(zhuān)業(yè)性考慮。因為當前我國已經(jīng)設置知識產(chǎn)權法院或法庭專(zhuān)門(mén)審理知識產(chǎn)權案件,且電影公映許可的技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性并不特別復雜。也即,“并非所有行政案件的審理都涉及法官無(wú)法判斷的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題”。再如,《宗教事務(wù)條例》將宗教事務(wù)部門(mén)的行政行為納入復議前置,則主要是出于“保障公民宗教信仰自由,維護宗教和睦與社會(huì )和諧”(《宗教事務(wù)條例》第1條)的考量。
行政復議法保留法律、行政法規設定復議前置權限,符合擴大復議前置范圍的總體方向,有利于發(fā)揮行政復議化解行政爭議主渠道作用。總體而言,法律、行政法規設定復議前置,應當與復議機關(guān)吸納和化解行政爭議的復議能力相匹配。行政復議能力越強,法律、行政法規設定復議前置就可以越多;行政復議能力越弱,法律、行政法規設定復議前置就可以越少。具體而言,參酌復議訴訟自由選擇的設置標準,法律、行政法規設定復議前置應當同時(shí)符合下述三項標準。一是效率標準,即復議前置更加便捷高效。如相比于提起行政訴訟,對于案件事實(shí)清楚、法律適用明晰、爭議不大的簡(jiǎn)易案件,以及醫療用毒性藥品管理等專(zhuān)業(yè)性強的案件,行政復議的專(zhuān)業(yè)性更強,程序更加簡(jiǎn)單靈活,能夠在更短周期解決問(wèn)題。二是公正標準,即復議前置能夠公正化解行政爭議。行政復議不能實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的情況,往往是由于公正性不足。如“自我管轄”案件、復議終局案件等存在公正性質(zhì)疑的案件,不宜設置復議前置,即行政復議能解決問(wèn)題的,才能設置復議前置。三是權益標準,即復議前置不會(huì )造成公民權益不可彌補的損害。在涉及公民人身自由的行政處罰或強制措施等不可逆的行政行為引發(fā)的案件中,復議前置有可能耽誤相對人請求救濟,造成不可彌補損害,此種情形不宜設置復議前置。
除了保留法律、行政法規的復議前置設定權外,此次修訂行政復議法取消了地方性法規的復議前置設定權。取消前,地方性法規設置復議前置的數量眾多,以至于難以統計,而且同樣存在設置標準不統一、標準缺乏說(shuō)服力、設置過(guò)于分散的問(wèn)題,乃至出現了“沒(méi)有任何標準限制”的評價(jià),造成了復議前置法制不統一,相同案件不同救濟程序,損害行政復議公信力。為此,行政復議法修改取消地方性法規的復議前置設定權,有利于減少隨意設置情形、統一設置標準、提升設置標準說(shuō)服力、避免設置過(guò)于分散,進(jìn)而促進(jìn)行政復議法制統一,實(shí)現相同案件相同救濟程序,提升行政復議的公信力。
(四)配套機制
作為整個(gè)行政復議制度的一部分,行政復議前置制度的良好實(shí)施,尚需要一系列的配套機制:
首先,完善行政復議立案機制。實(shí)施復議前置后,大量案件將直接涌入行政復議,復議機關(guān)的立案數量和壓力將大幅增長(cháng)。為此,應當增加行政復議立案工作的人財物供給,設置專(zhuān)門(mén)的接待場(chǎng)所,擴建行政復議受理中心,配備相應復議人員。同時(shí)在政府網(wǎng)站開(kāi)設行政復議專(zhuān)欄以增加網(wǎng)上受理比例,爭取實(shí)現100%網(wǎng)上立案率。還應當推進(jìn)立案程序規范化建設,規范申請材料接收審查制度,依法依規審查申請材料,在法定期限內作出是否受理決定,規范案件受理后的分流程序,及時(shí)制作并送達相關(guān)文書(shū),健全案件立案全流程查詢(xún)制度,做到立案全過(guò)程透明、可查詢(xún)。
其次,完善行政復議化解爭議機制。行政復議前置及其適用,針對的是吸納行政爭議的問(wèn)題,即“入口”問(wèn)題。而“出口”問(wèn)題,即實(shí)質(zhì)性化解大多數行政爭議的問(wèn)題則仰賴(lài)于除復議前置外的全部復議制度的努力。應當進(jìn)一步規范行政復議審理工作,明確審理原則,規范被申請人答復,規范審理形式和程序,在自愿合法的基礎上積極運用調解和解制度,充分利用行政復議委員會(huì )的“智囊”優(yōu)勢。規范行政復議決定,確保依法及時(shí)作出復議決定,大力推廣復議決定網(wǎng)上公開(kāi),實(shí)現“以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”,健全復議決定跟蹤反饋等監督工作,強化復議意見(jiàn)書(shū)的適用。嚴格執行行政復議決定,規范復議文書(shū)送達工作,健全履行情況反饋機制、案件回訪(fǎng)機制、執行督促機制。
最后,完善行政復議績(jì)效考評體系。“徒法不足以自行。”行政復議制度運行良善需要立法良善和執法嚴格兩大要素齊備。通過(guò)再次修法,行政復議前置的立法條件已臻于完善,但僅僅通過(guò)立法尚不足以使之完全落實(shí)并促成行政復議主渠道的立法目標,還需要通過(guò)強有力的績(jì)效考評體系來(lái)確保修改后的復議前置得到行政機關(guān)不打折扣的貫徹和執行,使復議前置真正“長(cháng)出牙齒”、發(fā)揮威力。在績(jì)效考評的制度設計上,應當從入口上的是否依法吸納大多數行政爭議、過(guò)程上的是否符合正當程序、出口上的是否實(shí)質(zhì)性化解行政爭議三方面來(lái)展開(kāi)考評,并將考評結果與復議機關(guān)和復議人員的獎懲掛鉤,提升考評結果在獎懲中的權重,充分運用獎懲機制確保復議機關(guān)和人員忠實(shí)地貫徹行政復議前置制度。
結語(yǔ)
行政復議前置是促進(jìn)行政復議吸納更多行政爭議的實(shí)效性制度設計。基于行政復議的行政優(yōu)勢,此次修法擴大復議前置范圍在吸納行政爭議的“入口”上能夠促成行政復議主渠道目標的實(shí)現。行政復議前置范圍的擴大,面向主渠道的價(jià)值目標,立基于窮盡行政救濟的邏輯前提。這也成為行政復議前置理解與適用基本要求。要知道,復議前置是一項動(dòng)態(tài)制度,會(huì )隨著(zhù)復議訴訟的關(guān)系、當事人的權益、行政爭議的變化等因素而不斷發(fā)展,后續將哪些案件陸續納入前置范圍?如何對美國窮盡行政救濟模式和德國訴訟類(lèi)型模式取長(cháng)補短、取精去糙?尚有待進(jìn)一步探討。而且,主渠道目標的成就是一個(gè)系統工程。復議前置只是吸納爭議制度的一部分,尚有復議范圍制度以及復議審理決定執行等爭議化解制度需要進(jìn)一步適用和完善。特別是如何在保證效率性的前提下破除對行政復議公正性不足、“官官相護”的質(zhì)疑,也即何以破除效率與公正兩種價(jià)值的矛盾糾纏,殊為不易。長(cháng)遠來(lái)看,建立中國特色的行政法院也許是一條化解之道,然而行政法院的中立性課題及其與普通法院的關(guān)系課題,尚需要深入研究。相信行政復議前置必將推動(dòng)發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用,期待具有中國特色、世界一流的行政復議制度早日雄視全球!